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Research Report 00.2
März 2000
ISBN 3-933111-05-6 |
Nur eine Frage der Verfügungsgewalt? Die neue
NATO-Strategie, der Nichtverbreitungsvertrag und die Nukleare Teilhabe
von Otfried Nassauer
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Nur wenige Wochen vor Beginn der Überprüfungskonferenz für den
Nichtverbreitungsvertrag (NVV) – hierzulande oftmals besser bekannt als
Atomwaffensperrvertrag - im April 2000 wird deutlich, daß die NATO und Rußland, die
Funktion nuklearer Waffen in ihren Militärstrategien deutlich erweitern wollen.
Nuklearwaffen sollen künftig nicht länger nur zur Abschreckung und Bekämpfung nuklear
bewaffneter Gegner dienen. Sie sollen auch gegen die Besitzer und Anwender biologischer
und chemischer Waffen gerichtet werden. Damit gewinnen Atomwaffen erstmals nach dem Ende
des Kalten Krieges wieder an Bedeutung. Nukleare Abrüstung und Nichtverbreitung dagegen
müssen künftig möglicherweise mit dem Vorrang der Counter-Proliferation leben. Eine
solche Entwicklung stünde in klarem Widerspruch zu den erklärten Zielen bundesdeutscher
Außenpolitik und des deutschen Außenministers, Joschka Fischer.
Rechtzeitig vor der Überprüfungskonferenz für den NVV am 24. April
2000, so die derzeitige Planung, soll der NATO-Rat auf Botschafterebene ein neues
militärisches Strategie-Dokument politisch billigen, in dem den Nuklearwaffen der NATO
die erweiterte Funktion zugewiesen wird. Von öffentlicher Diskussion durch Geheimhaltung
abgeschirmt, sollen alle NATO-Staaten noch vor der Konferenz auf eine Position
eingeschworen werden, die bislang nur von den USA als nationale Strategie gebilligt wurde.
Diese Entscheidung gefährdet die Zukunft des NVV, des einzigen so gut
wie weltweit gültigen Rüstungskontrollvertrages. Sie würde
die Rolle, vor allem die militärische Rolle, nuklearer Waffen in der
NATO stärken;
die Möglichkeit eines Ersteinsatzes nuklearer Waffen auf Dauer zu
einem unverzichtbaren Bestandteil der NATO-Strategie machen;
das Ergebnis der laufenden Überprüfung der nuklearen
Rüstungskontroll-, Abrüstungs- und Nichtverbreitungspolitik der NATO negativ
präjudizieren und diese Überprüfung zur Makulatur werden lassen;
die nuklearen und nicht-nuklearen Mitglieder der NATO in klaren
Widerspruch zu ihren Verpflichtungen aus dem NVV bringen; beide kündigen mit der
geplanten Änderung der NATO-Strategie ihre Bereitschaft zur Verletzung ihrer
Vertragspflichten an;
die Überprüfungskonferenz des NVV schwer belasten und
möglicherweise zu deren Scheitern beitragen;
und das nukleare Nichtverbreitungsregime schwächen oder gar
irreparabel schädigen.
Diese Forschungsnotiz plädiert dafür
auf die geplante Erweiterung der Funktion nuklearer Waffen in der
NATO-Strategie (und natürlich auch in der neuen russischen Militärdoktrin) zu
verzichten;
daß alle nicht-nuklearen Mitglieder der NATO zugunsten der Stärkung
des NVV künftig auf die technische Fähigkeit zum Einsatz nuklearer Waffen im Rahmen der
nuklearen Teilhabe des Bündnisses verzichten;
daß die verbliebenen sub-strategischen Nuklearwaffen der USA aus
Europa abgezogen werden;
daß die Mitgliedstaaten der NATO eine Erklärung der
NVV-Überprüfungskonferenz mittragen, die klarstellt, daß der NVV auch in Kriegszeiten
in allen seinen Aspekten für alle seine Unterzeichner bindend bleibt;
das militärische Strategiekonzept der NATO öffentlich zugänglich
zu machen und somit einen Beitrag zu Vertrauensbildung und Transparenz zu leisten;
und zumindest die Verabschiedung eines neuen militärischen
Strategiekonzeptes zu vertagen, bis die Ergebnisse der Überprüfung der nuklearen
Rüstungskontroll-, Abrüstungs- und Nichtverbreitungspolitik vorliegen.
Im April 1999 verabschiedete die NATO während ihres Gipfeltreffens
in Washington ein neues Strategisches Konzept. In der Folge erarbeiteten die
militärischen Gremien des Bündnisses den Entwurf eines neuen militärischen
Strategiedokumentes. Es trägt die (Arbeits)Bezeichnung MC 400/2 und stellt eine
Neubearbeitung der „Direktive des Militärausschusses zur Militärischen
Implementierung der Strategie der Allianz" (MC 400/1) aus dem Jahre 1996 dar.
Verantwortlich für die Erarbeitung zeichnete der Militärausschuß (Military Committee -
MC), das höchste militärische Gremium des Bündnisses. Er hat seine Arbeit an dem
Dokument abgeschlossen.
Dokumente des Militärausschusses werden für alle Allianz-Mitglieder
verbindlich, wenn sie politisch gebilligt sind (political approval). Nach einer
politischen Überprüfung (silent procedure) geschieht dies in der Regel in zwei
Schritten: Zunächst wird der Ständige NATO-Rat, also die NATO-Botschafter, mit dem
Dokument befaßt. Erheben sie keinen Einspruch, wird der NATO-Rat auf Ministerebene bei
einer seiner halbjährlichen Sitzungen einbezogen. Er nimmt die Entscheidung der
Botschafter zustimmend zur Kenntnis und setzt das entsprechende Dokument damit in Kraft.
Der Entwurf für das Dokument MC 400/2 steht am Ende der „silent
procedure". Noch im März soll es an den Ständigen NATO-Rat übermittelt werden.
Angestrebt wird, die politische Billigung durch die NATO-Botschafter noch vor Beginn der
Überprüfungskonferenz für den NVV im April zu erreichen. Dann müßten bei der
NATO-Ratstagung am 24./25. Mai in Florenz nur noch die Außenminister der Allianz ihre
Zustimmung geben – eher eine Formalie, wenn die Botschafter bereits zugestimmt haben
– und das Dokument tritt in Kraft.
Die in Washington gebilligte neue NATO-Strategie hält fest:
„41. (...) Durch die Abschreckung des Einsatzes von ABC-Waffen
tragen sie [die Streitkräfte der Allianz – ON] zu den Bemühungen des Bündnisses um
die Verhinderung der Verbreitung dieser Waffen und ihrer Trägermittel bei."
Die Formulierung spricht nicht ausdrücklich auf die
Nuklearstreitkräfte der Allianz an, sie schließt diese aber auch nicht explizit aus, da
sie Teil der Streitkräfte der Allianz sind. Jene in der NATO, die auf eine erweiterte
Rolle und Funktion nuklearer Waffen bei Abschreckung und Bekämpfung jedweder anderer
Besitzer von Massenvernichtungswaffen setzen, können diese Formel als Einfallstor für
ihre Ziele nutzen und versuchen, eine solche erweiterte Rolle in der gewöhnlich
detaillierteren und expliziteren militärischen Strategie der Allianz zu verankern. Die MC
400/2, das wichtigste militärstrategische Dokument, wäre geeignet, dort eine solche
Festschreibung zu verankern. Es hat zudem den zweifelhaften „Vorteil", unter
Geheimhaltung zu stehen. Damit ist es zumindest einer qualifizierten, öffentlichen
Überprüfung und Diskussion seiner Aussagen entzogen. In manchen NATO-Staaten bleiben
solche Dokumente auch für die zuständigen Parlamentsabgeordneten unzugänglich. Ihre
politische Billigung wird damit der parlamentarischen Kontrolle entzogen.
Im nächsten Absatz des Strategischen Konzeptes der NATO heißt es:
„42. Die Verwirklichung der Bündnisziele steht und fällt mit
einer fairen Teilung der Aufgaben, Risiken und Verantwortlichkeiten wie auch der Vorteile
gemeinsamer Verteidigung."
Als Bestandteil der „faire(n) Teilung von Aufgaben, Risiken und
Verantwortlichkeiten" im Bündnis wird seit je her auch die nukleare Teilhabe
betrachtet zu der es gehört, daß auch die nicht-nuklearen Staaten das Risiko nuklearer
Bedrohung, die Verantwortlichkeit für die nukleare Planung der Allianz und Aufgaben bei
der Umsetzung der NATO-Nuklearstrategie übernehmen.
Etliche Hinweise sprechen dafür, daß mit dem vorliegenden Entwurf der
MC 400/2 der Versuch unternommen wird, nuklearen Waffen eine erweiterte Rolle gegen die
Besitzer biologischer und chemischer Waffen zuzuschreiben.
Die britische Nachrichtenagentur Reuters meldete, in der neuen
Militärstrategie werde „eine geeignete Zusammensetzung von Streitkräften" für
erforderlich gehalten, wenn die NATO sich mit einer biologischen und chemischen Bedrohung
konfrontiert sehe. Eine klassische Formel der Allianz, wenn von nuklearen und
konventionellen Kräften die Rede ist.
Der Spiegel berichtete, ein NATO-General habe bestätigt, daß die
Allianz sich den Einsatz nuklearer Waffen künftig auch gegen die Besitzer biologischer
und chemischer Waffen vorbehalte und die Drohung mit dem Einsatz nuklearer Waffen für
unverzichtbar erklärt, „weil wir sonst nichts haben".
In einem Hintergrundgespräch sagte ein ranghoher NATO-Diplomat:
„Darüber ist nicht viel diskutiert worden. Es wird generell akzeptiert, daß die
beste Abschreckung die ist, bei der der potentielle Gegner ständig raten muß (wie die
Allianz (re)agieren wird). Es hat deshalb nie eine Entscheidung gegeben, einen solchen
Einsatz auszuschließen."
Diese Aussagen werden durch eine Reihe weiterer Hintergrundgespräche
(off the record) bestätigt, die der Autor dieser Forschungsnotiz mit Offizieren und
Diplomaten führte. Die Option eines Einsatzes nuklearer Waffen gegen die Besitzer von
Massenvernichtungswaffen aller Art sowie geeigneter Trägersysteme wird von der NATO im
Entwurf ihrer neuen Militärstrategie offengehalten. Sie wird damit zu einer legitimen
Grundlage militärischer Planung.
Für die Wahrscheinlichkeit der Aufnahme von eher vagen –
politisch gebilligten - Formeln, die den Einsatz nuklearer Waffen auch gegen die Besitzer
biologischer und chemischer Waffen zuläßt oder zumindest nicht ausschließt, spricht vor
allem, daß die Staaten der NATO sie unterschiedlich auslegen können. Die Befürworter
eines solchen Einsatzes können sagen, er sei politisch gebilligt und zulässig; die
Gegner können argumentieren, ein solcher Einsatz sei in der NATO-Strategie nicht explizit
vorgesehen, völlig unrealistisch oder auch gar nicht beabsichtigt. Ähnlich steht es um
den Ersteinsatz nuklearer Waffen. Auch er wird in den öffentlichen und
nicht-öffentlichen Strategiedokumenten des Bündnisses nicht ausdrücklich erwähnt,
sondern lediglich nicht ausgeschlossen.
Vage Formeln haben zudem den Vorteil, eine weitere Frage letztlich der
Interpretation zu überlassen: Welche Rolle haben Nuklearwaffen? Sind sie letztlich
politische Waffen, die lediglich abschrecken sollen, deren Einsatz nur im äußersten
Notfall ventiliert würde? Oder sind sie letztlich auch militärische Mittel, Waffen deren
Einsatz im Krieg dem Erreichen (begrenzter) militärischer Ziele dient. In der ersten
Funktion werden Nuklearwaffen von den meisten nicht-nuklearen europäischen NATO-Staaten
gesehen; die zweite Funktion wird vor allem von amerikanischen Militärs vertreten.
Die politische Funktion nuklearer Waffen wird im Abschnitt 46 des
Strategischen Konzeptes der NATO beschrieben:
„46. Um den Frieden zu wahren und einen Krieg und auch jegliche
Form von Zwang zu verhindern, wird das Bündnis für die vorhersehbare Zukunft eine
geeignete Zusammensetzung nuklearer und konventioneller Streitkräfte beibehalten, die in
Europa stationiert sind und auf dem gebotenen Stand gehalten werden, wo dies erforderlich
ist, wenngleich auf dem geringstmöglichen ausreichenden Niveau. Angesichts der Vielfalt
der Risiken, denen sich das Bündnis gegenübersehen könnte, muß es die Streitkräfte
beibehalten, die zur Gewährleistung einer glaubwürdigen Abschreckung erforderlich sind
und ein breites Spektrum konventioneller Reaktionsmöglichkeiten zur Verfügung stellen.
Aber die konventionellen Streitkräfte des Bündnisses allein können eine glaubwürdige
Abschreckung nicht gewährleisten. Einzig Nuklearwaffen machen die Risiken jeglicher
Aggression unkalkulierbar und unannehmbar. Sie sind daher nach wie vor von entscheidender
Bedeutung für die Wahrung des Friedens."
Die Umstände, in denen die Allianz einen Einsatz nuklearer Waffen
erwägen würde, werden zudem als „äußerst unwahrscheinlich" (extremely
remote) bezeichnet.
In Formulierungen wie diesen finden die Anhänger einer rein
politischen Funktion nuklearer Waffen Bestätigung. Umgekehrt proportional zu ihrer
praktischen Bedeutung findet man dagegen in den öffentlichen Verlautbarungen der Allianz
kaum Hinweise auf die militärische Funktion nuklearer Waffen. Jene, die Nuklearwaffen
auch eine militärische Rolle zuweisen, verwiesen in der Regel auf Formulierungen, denen
zufolge die Allianz sich auf alle Eventualitäten, und seien sie auch noch so
unwahrscheinlich, vorbereitet zeigen müsse. Für die Bedeutung und das Gewicht ihrer
Interpretation sprechen aber die praktischen militärischen Schritte, die das Bündnis
unternimmt, um auf den Einsatz nuklearer auch künftig vorbereitet zu sein.
wird in die Aufklärung, Identifizierung und Lokalisierung von
potentiellen Zielen aus dem Bereich „Verbreitung von Massenvernichtungswaffen"
investiert. Produktionsanlagen für diese Waffen, ihre Trägersysteme und wichtige
Komponenten, die Infrastruktur zu deren Lagerung, Führungseinrichtungen und viele andere
Einrichtungen kommen ins Visier der Planer. Alle diese potentiellen Ziele werden in eine
gemeinsame Datenbank eingespeist, die zudem durch Erkenntnisse aus den
NATO-Mitgliedstaaten ergänzt wird. Die feste Zielplanung der NATO aus Zeiten des Kalten
Krieges – für alle potentiellen Ziele nuklearer Waffen im Warschauer Pakt und der
Sowjetunion gab es vorgeplante nukleare Einsatzoptionen - hat sich überlebt. An ihre
Stelle tritt nun eine flexibel anpaßbare, nukleare Zielplanung (adaptive nuclear
targeting), die es den wichtigsten Stäben und NATO-Kommandeuren erlaubt, jederzeit und ad
hoc in kürzester Zeit eine konkrete nukleare (und natürlich auch konventionelle)
Zielplanung zur Bekämpfung eines Gegners, der im Besitz von Massenvernichtungswaffen ist,
abzuleiten und auf Basis der Datenbank in konkrete nukleare Einsätze umzusetzen.
Der Arbeits- und Investitionsaufwand für diese Umorientierung ist
enorm. Es darf mit einigem Recht vermutet werden, daß der Aufbau dieser flexiblen
Zielplanungsmöglichkeiten heute mehr Ressourcen erfordert, als für die Aufrechterhaltung
der nuklearen Zielplanung gegen Ende des Kalten Krieges nötig waren. Es darf sogar
spekuliert werden, ob die Zahl potentieller Ziele für Nuklearwaffen heute größer ist
als in den späten achtziger Jahren. Die Zahl der Länder, die der Proliferation
verdächtig sind, ist groß.
Die Grundzüge dieser neuen Entwicklungen wurden in den USA erarbeitet.
und in der nationalen Strategie der USA bereits implementiert. Die NATO vollzieht diese zu
Teilen nach. Eine nachholende Entwicklung kennzeichnet auch historisch betrachtet das
Verhältnis von nationaler US-Strategie und NATO-Strategie.
In der nationalen Strategie der Vereinigten Staaten haben sich
Funktion und Aufgabe nuklearer Waffen nach dem Ende des Kalten Krieges deutlich
verändert. Im Nachgang zum Golfkrieg - der Gegner Irak hatte aktive atomare, biologische
und chemische Waffenprogramme – wurde zunächst die Bedrohung durch solche Waffen
erheblich stärker betont. Bald führte dies zu einer signifikanten Veränderung im
amerikanischen sicherheitspolitischen Denken: Der Verhinderung von Proliferation, der
„non-proliferation", wurde die Bekämpfung der Proliferation,
„counter-proliferation", zur Seite gestellt. Diese wurde in defensive und
offensive sowie in diplomatische und rüstungskontrollpolitische Maßnahmen und
militärische Maßnahmen untergliedert. Einerseits wurde an einem verbesserten Schutz
amerikanischer Soldaten bei Einsätzen wie jenem am Golf gearbeitet. Andererseits begann
das Nachdenken darüber, wie die militärische Vergeltung gegen einen Einsatz von solchen
Waffen ausgestaltet werden könne, aber auch, wie sich ein solcher Einsatz präventiv
verhindern ließe. Dabei bürgerte sich bald eine rüstungskontrollrechtlich und
militärisch nicht ganz unproblematische Sprachregelung ein: Von atomaren, biologischen
und chemischen Waffen wurde verallgemeinernd als von Massenvernichtungswaffen gesprochen.
Offensive militärische Counter-proliferation wurde als Einsatz von Waffen gegen all diese
verschiedenen Arten von Massenvernichtungswaffen und ihrer Trägersysteme beschrieben. Ab
1993 häufen sich Situationen, in denen hochrangige Mitglieder der Clinton-Administration,
explizit nicht ausschließen wollen, daß die USA in diesem Kontext auch nukleare Waffen
einsetzen würden. Die nationale Sicherheitsstrategie des amerikanischen Präsidenten aus
dem Jahre 1995 hält fest:
Die Vereinigten Staaten werden die Fähigkeit vorhalten, um gegen jene,
die mit dem Gedanken an den Einsatz von Massenvernichtungswaffen spielen könnten, in
einer Weise Vergeltung üben zu können, die die Kosten eines solchen Einsatzes [in den
Augen dessen, der ihn erwägt-ON] als deutlich schwerwiegender erscheinen läßt als den
Nutzen. Um die Auswirkungen der Proliferation von Massenvernichtungswaffen auf unsere
Interessen zu minimieren, benötigen wir nicht nur die Fähigkeit einen Einsatz gegen uns,
unsere Alliierten und unsere Freunde abzuschrecken, sondern – wo erforderlich und
machbar – die Fähigkeit, einen solchen Einsatz zu verhindern. Das erfordert
verbesserte defensive Fähigkeiten. Um die Verletzbarkeit unserer Streitkräfte im Ausland
durch Massenvernichtungswaffen zu minimieren, legen wir eine hohe Priorität darauf,
unsere Fähigkeiten zur Ortung, Identifizierung und Ausschaltung von Arsenalen an
Massenvernichtungswaffen sowie deren Produktions- und Lagerstätten und ihren
Trägersystemen zu verbessern."
Mit keinem Wort wird in diesem politischen Strategie-Dokument explizit
auf die Möglichkeit eines Nuklearwaffeneinsatzes gegen die Besitzer biologischer oder
chemischer Waffen angesprochen, und doch wird ein solcher Text von den militärischen
Planern genau so und nicht anders gelesen. Dies wird deutlich, wenn man verfolgt, wie
solche Formulierungen aus bedeutenden politischen Dokumenten in den Folgejahren in die
militärische Doktrin der USA, in die Dienstvorschriften der Vereinten Stabschefs (Joint
Chiefs of Staff) übersetzt und integriert wurden. In der Dienstvorschrift zum Einsatz
taktisch-nuklearer Waffen heißt es nur ein Jahr später:
Der Zweck der Nuklearstreitkräfte der USA besteht darin, zur
Abschreckung des Einsatzes von Massenvernichtungswaffen beizutragen. Diese Streitkräfte
schützen viele Verbündete und garantieren deren Sicherheit."
Wenig später heißt es:
„Unsere nationale Militärpolitik ist es zuallererst und vor
allem, mittels starker konventioneller und nuklearer Fähigkeiten einen bewaffneten
Angriff abzuschrecken. Hat die Abschreckung versagt, so müssen die Streitkräfte bereit
sein, den Konflikt zu für die Vereinigten Staaten, deren Interessen und deren Alliierte
günstigen Bedingungen zu beenden.
Der Zweck des Einsatzes nuklearer Waffen kann vom Erzwingen einer politischen Entscheidung
bis zur Beeinflussung einer [militärischen – ON] Operation reichen."
Und einige Seiten weiter:
„Operationen müssen mit dem Ziel geplant und ausgeführt werden,
die gegnerischen Trägersysteme für Massenvernichtungswaffen und die unterstützende
Infrastruktur zu zerstören oder auszuschalten, bevor diese gegen die eigenen Kräfte zum
Einsatz kommen können. Aus diesen Gründen sollten offensive Operationen gegen feindliche
Massenvernichtungswaffen und deren Trägersysteme unternommen werden, sobald die
Feindseligkeiten unausweichlich erscheinen oder beginnen".
Doch damit noch nicht genug. Die gleiche Dienstvorschrift zählt unter
der Überschrift „Überlegungen für die Zielplanung" als wahrscheinliche Ziele
nuklearer Waffen nicht nur Massenvernichtungswaffen und deren Trägersysteme im Besitz
staatlicher Gegner auf, sondern auch „nicht-staatliche Akteure (Einrichtungen und
Operationszentren), die Massenvernichtungswaffen besitzen".
Zweck dieser ausführlichen Zitate ist es nicht, den Eindruck zu
erwecken, die nationale Strategie der USA sehe jederzeit oder fast zwangsläufig einen
Nuklearwaffeneinsatz gegen die Besitzer biologischer oder chemischer Waffen vor. Dies darf
als sehr unwahrscheinlich gelten. Vielmehr ist davon auszugehen, daß „bewußte
Zweideutigkeit" mit dem Ziel, potentielle Besitzer und Benutzer von
Massenvernichtungswaffen über die Reaktion der USA im Unklaren zu lassen, angestrebt
wird. Zweck der Wiedergabe dieser Aussagen ist es vielmehr, deutlich zu machen, welche
Überlegungen militärischerseits aus der fast harmlos und unverdächtig anmutenden,
politisch gebilligten Sprache der Nationalen Sicherheitsstrategie abgeleitet werden
konnten und wurden. Ein solches, politische Vorgaben extensiv interpretierendes Vorgehen
der militärischen Seite ist keinesfalls ungewöhnlich. Es entspricht Aufgabe und
Charakter professionellen militärischen Planens und Denkens.
Auch auf höchster politischer Ebene sind entsprechende Planungen
mittlerweile nach übereinstimmenden Meldungen gebilligt - in der geheimen
Präsidenten-Direktive Nr. 60 (Presidential Decision Directive 60, PDD60) aus dem Jahr
1997.
Seit geraumer Zeit sind die USA bemüht, ihren Verbündeten eine
politische und militärische Strategie nahezulegen, die von einer ähnlichen
Bedrohungsperzeption ausgeht und – zumindest – die nationale Strategie der USA
nicht konterkariert und ihre Umsetzung nicht behindert. Über die Zeit, so die Annahme,
werde sich die NATO-Strategie schrittweise an die Vorstellungen und Handlungsoptionen der
Strategie der Führungsmacht anpassen.
Diese Annahme bestätigte das US-Verteidigungsministerium 1999
gegenüber dem amerikanischen Senator Harkin. Gefragt, ob die NATO-Verbündeten durch die
Nukleare Planungsgruppe Einfluß auf die nationale Nuklearstrategie der USA nehmen
könnten, antwortete das Pentagon:
"Die nationale US-Nuklearpolitik wird vom amerikanischen
Präsidenten gemacht und in keiner Weise von den Alliierten beeinflußt. Realiter war das
Gegenteil der Fall, da die USA als Ergebnis ihrer Führungsrolle und der Bereitstellung
nuklearer Kräfte für die Allianz die Entwicklung und Weiterentwicklung der
Nuklearpolitik der NATO stark beeinflußt. Die Nuklearpolitik der NATO befand sich,
historisch betrachtet, im Einklang mit der Nuklearpolitik der Vereinigten Staaten."
Zudem wird festgehalten: „Die Nukleardoktrin der USA gilt in gleicher Weise für alle
US-Streitkräfte, gleich wo sie auf der Erde stationiert sind, und dies schließt die
Streitkräfte in Europa ein".
Würde die NATO in ihrer Strategie Nuklearwaffen zur Abschreckung
und Bekämpfung der Besitzer nicht nur nuklearer, sondern auch biologischer und chemischer
Waffen sowie geeigneter Trägersysteme vorsehen, so schüfe die Allianz sich selbst und
allen anderen Mitgliedern des NVV-Regimes schwerwiegende Probleme.
Ein Einsatz nuklearer Waffen durch die NATO-Staaten verstößt gegen
die Artikel I und II des NVV, wenn dabei die nukleare Teilhabe zur Anwendung kommt und
Flugzeuge nicht-nuklearer NATO-Staaten US-Nuklearwaffen zum Einsatz bringen. Die
Verfügung über Nuklearwaffen würde dabei von einem Nuklearwaffenstaat an einen
nicht-nuklearen Staat übergehen.
Die Nuklearwaffenstaaten der NATO würden zudem gegen die Negativen
Sicherheitsgarantien (s.u.) verstoßen, die sie den nicht-nuklearen Staaten gegeben haben.
Von diesen Garantien sind Staaten, die über biologische und chemische Waffen verfügen,
nicht ausgenommen.
Eine Erweiterung der Aufgaben nuklearer Waffen in der NATO-Strategie
führt deshalb zu einer Gefährdung des Erfolges der Überprüfungskonferenz sowie einer
deutlichen Schwächung des Nichtverbreitungsregimes.
Diese Problematik wird auch in der NATO selbst gesehen. Ein
hochrangiger NATO-Diplomat bestätigte in einem Hintergrundgespräch: „Das ist ein
unangenehmes Thema, das man nicht so gerne diskutiert. Es wirft Fragen auf. Ich weiß.
Wegen des NVV’s, die Negativen Sicherheitsgarantien...".
Ermöglicht die NATO den Einsatz nuklearer Waffen gegen die
Besitzer aller Massenvernichtungswaffen und entsprechender Trägersysteme, so wird mit
Sicherheit bei Planungen und Planspielen für solche Operationen streng darauf geachtet,
daß sich möglichst viele NATO-Mitglieder an einem Einsatz beteiligen. Das gebietet
einerseits die sicher umstrittene Legitimität eines solchen Einsatzes. Je mehr Nationen
aus dem Kreis der 19 NATO-Staaten sich beteiligen, desto größer ist die
Wahrscheinlichkeit, Kritik an der Rechtmäßigkeit eines solchen Einsatzes unter breiter
Beteiligung abwehren zu können. Andererseits geht es aber auch um die Solidarität
innerhalb der Allianz, zu der das Teilen von Aufgaben, Risiken und Verantwortlichkeiten
gehört. Der Einsatz einer Nuklearwaffe durch einen nicht-nuklearen NATO-Staat aber wäre
in den meisten, wenn nicht gar in allen Fällen ein Bruch des NVV. Die politische
Billigung für eine neue militärische Strategie der Allianz zu erteilen, die solche
Einsätze androht, impliziert es, die eigene Bereitschaft zu einem künftigen Bruch des
Vertrages anzukündigen.
Die nukleare Teilhabe der NATO besteht aus zwei Elementen, an denen
unterschiedlich viele nicht-nukleare Staaten mitwirken. Zum einen partizipieren die
nicht-nuklearen NATO-Mitglieder an nuklearer Planung, an Kommando, Kontrolle und
Konsultationen über den Einsatz nuklearer Waffen. Dies geschieht im Rahmen ihrer
Mitarbeit in der Nuklearen Planungsgruppe (NPG) sowie deren untergeordneten Arbeitsebenen.
Auch wenn gelegentlich Kritik an der Beteiligung nicht-nuklearer Staaten an „Command
and Control" über Nuklearwaffen laut wird, so liegt in den Konsultationsmechanismen
der NATO wahrscheinlich kein Verstoß gegen Wortlaut oder Geist des NVV. Im Rahmen ihrer
Mitarbeit in der NPG können die nicht-nuklearen Staaten keinen Nuklearwaffeneinsatz
anordnen; diese Entscheidung liegt allein bei den Staats- und Regierungschefs der
Nuklearmächte, insbesondere beim Präsidenten der Vereinigten Staaten. Aus der Tatsache,
daß nicht-nukleare Staaten zu ihrer Position über einen möglichen Nuklearwaffeneinsatz
und dessen Form und Details, wie z.B. die Zielplanung, befragt und konsultiert werden,
muß nicht unbedingt eine Verletzung des NVV abgeleitet werden. Selbst, wenn sie –
wie verschiedentlich berichtet – das Recht hätten, den Einsatz nuklearer Waffen
durch die NATO zu verhindern, so wäre eine solche Entscheidung vermutlich kein Verstoß
gegen den NVV, sondern eher eine Handlung im Geiste des Vertrages.
Ganz anders verhält es sich mit dem zweiten Element der nuklearen
Teilhabe. Sechs nicht-nukleare Staaten in Europa – Belgien, Deutschland,
Griechenland, Italien, die Niederlande und die Türkei – verfügen in technischer
Hinsicht über alle erforderlichen Mittel, um amerikanische Nuklearwaffen während eines
Krieges einsetzen zu können. Sie halten konventionell und nuklear nutzbare Flugzeuge
(dual capable aircraft - DCA) mit technischer Sonderausstattung bereit, sie haben für den
Nuklearwaffeneinsatz geschulte, voll ausgebildete und regelmäßig überprüfte Piloten.
Zwischen diesen Staaten und den USA wurden sogenannte „Programs of Cooperation"
einschließlich einer großen Zahl technisch-militärischer Detailabkommen abgeschlossen,
die die für Überstellung, Handhabung, Behandlung, Einsatz nuklearer Waffen
erforderlichen Informationen und technischer Geräte regeln. Auf einem Fliegerhorst in
jedem dieser Länder werden Nuklearwaffen aus den USA für den Einsatz durch die
nicht-nuklearen NATO-Mitglieder gelagert. In Deutschland geschieht dies in Büchel.
Bis zu 180 freifallende Nuklearbomben des Typs B61-Modell 10 können in
Europa gelagert sein; ein Teil davon befindet sich auf den erwähnten Flugplätzen der
sechs nicht-nuklearen Staaten. Für Sicherheit und Kontrolle über diese Waffen sind
amerikanische Soldaten zuständig. Im Frieden wird auf diese Weise sichergestellt, daß
diese Waffen sich immer in der Verfügungsgewalt der USA befinden. Ohne die US-Soldaten,
die auch die Sicherheitscodes für die Waffen verwahren und verwalten, ist ein Einsatz
dieser Waffen nicht möglich.
Nach Freigabe eines NATO-Nuklearwaffeneinsatzes durch den
amerikanischen Präsidenten können diese Waffen an Bord der Kampfflugzeuge des
nicht-nuklearen NATO-Staates geladen werden und zum Einsatz durch die Besatzung des
nicht-nuklearen Staates freigegeben werden. Rollt das Flugzeug an den Start bzw. ist es
einmal in der Luft, ist die Verfügungsgewalt über diese Nuklearwaffen auf den
nicht-nuklearen Staat und die Besatzung aus diesem Land übergegangen. Dies widerspricht
dem Wortlaut von Artikel I und II des NVV. „Als Ergebnis der Selbstverpflichtung der
NATO zur nuklearen Verteidigung werden die nicht-nuklearen Staaten der NATO im Endeffekt
damit in Kriegszeiten zu Nuklearmächten". Mit diesen Worten beschrieb ein
Mitarbeiter des Nationalen Sicherheitsrates der USA bereits 1964 in einer eingestuften
mittlerweile teilweise freigegebenen Bewertung die Nukleare Teilhabe der NATO.
Die Mehrheit der NVV-Vertragsparteien betrachtet die nukleare Teilhabe
als Vertragsverletzung und über 100 neutrale und nicht-paktgebundenen Staaten haben 1998
und 1999 die NATO-Staaten aufgefordert, die nukleare Teilhabe aufzugeben. In einem
Arbeitspapier schlugen sie vor, die Vertragsparteien sollten „ihre Verpflichtung
erneut bestätigen", Artikel I und II des Vertrages „vollstmöglich zu
implementieren", indem sie
„die nukleare Teilhabe für militärische Zwecke unter jeder Art
von Sicherheitsarrangement untereinander, mit nicht-nuklearen Staaten und mit Staaten, die
nicht Vertragsparteien sind, unterlassen."
Ägypten machte deshalb während der Vorbereitung der
NVV-Überprüfungskonferenz 2000 bereits im vergangenen Jahr folgenden Vorschlag:
„Die Delegation Ägyptens schlägt vor, daß der
Vorbereitungsausschuß die Überprüfungskonferenz 2000 auffordert, in klarer und
unzweideutiger Form festzustellen, daß Artikel I und II des NVV keinerlei Ausnahmen
zulassen und daß der NVV für die Vertragsparteien gleichermaßen in Friedenszeiten und
in Kriegszeiten bindend ist.
Die NATO hält ihr Verhalten natürlich für vertragskonform. Die
amerikanische Außenministerin Albright argumentierte noch 1997, daß die nukleare
Teilhabe und die nuklearen Konsultationen der NATO in keiner Weise gegen die Regeln des
NVV verstoßen.
„Diese Frage nach Artikel I des NVV und seinen Auswirkungen auf
die nuklearen Kräfte der NATO wurde ausführlich während der Verhandlungen über den NVV
debattiert. Alle Beteiligten haben akzeptiert, daß der Wortlaut von Artikel I keinesfalls
die Art und Weise der Nuklearplanung, der Stationierung und die Konsultationsverfahren
verbietet, die die NATO seit Inkrafttreten des NVV 1970 praktiziert."
Gegen die Position, daß die nukleare Teilhabe in voller
Übereinstimmung mit dem NVV steht und dies während der NVV-Verhandlungen von allen
Beteiligten akzeptiert wurde, sind erhebliche Zweifel angebracht. Die meisten Mitglieder
des NVV haben den Vertrag aller Wahrscheinlichkeit nach unterzeichnet, ohne zu wissen, was
unter der nuklearen Teilhabe der NATO im Einzelnen zu verstehen war, zumindest aber ohne
zu wissen, wie die NATO das Verhältnis von NVV und nuklearer Teilhabe interpretierte.
Während der Vertragsverhandlungen hatte Washington tief in die
diplomatische Trickkiste gegriffen, um die nukleare Teilhabe und den NVV in scheinbare
Übereinstimmung zu bringen und möglicherweise sogar in teilweise betrügerischer Absicht
verhandelt.
Die These, NVV und nukleare Teilhabe befänden sich in
Übereinstimmung, fußt auf unilateralen Interpretationen der Aussagen der Artikel I und
II des NVV, die die Vereinigten Staaten in einem Dokument mit dem Titel „Questions
on the Draft Non-Proliferation Treaty asked by US Allies together with Answers given by
the United States" niedergelegt haben. Dieses Dokument wurde zusammen mit einem
Brief des damaligen US-Außenministers, Dean Rusk, mit den Ratifizierungsunterlagen für
den NVV an den US-Senat geschickt und erläutert, warum die Vereinigten Staaten die
existierende Form der nuklearen Teilhabe nicht als Vertragsverletzung ansehen. Es wird
deshalb häufig als Rusk-Brief bezeichnet.
Ausgangspunkt der Argumentation des Dokumentes ist, daß alles was der
NVV nicht explizit verbietet, zulässig ist. Für zulässig werden dann in einzelnen
Fragen die verschiedenen Elemente der nuklearen Teilhabe erklärt: Die Konsultations- und
Beteiligungsverfahren im Rahmen der Nuklearen Planungsgruppe, die Lagerung
US-amerikanischer Waffen auf dem Territorium nicht-nuklearer Staaten in Europa und die
Ausstattung nicht-nuklearer Staaten mit Trägersystemen für Nuklearwaffen, die den USA
gehören. Das Argument ist im Kern immer gleich: Da nur der US-Präsident diese Waffen zum
Einsatz freigeben kann, bleibt die Verfügungsgewalt über diese Waffen im Frieden bei den
USA und damit wird die Einhaltung des NVV gewährleistet. Zudem: Keine Formulierung des
Vertrages untersage explizit eines dieser Elemente der Nuklearen Teilhabe.
Schwerer tut sich der Rusk-Brief mit der eigentlich brisanten Frage:
Wie ist der Einsatz einer US-Nuklearwaffe durch ein nukleares Trägersystem eines
nicht-nuklearen Staates, z.B. ein Flugzeug der Bundesluftwaffe mit deutscher Besatzung im
Krieg zu bewerten? Hier geht die Verfügungsgewalt (control) über eine Nuklearwaffe auf
Bürger eines nicht-nuklearen Staat über. Die Antwort, die der Rusk-Brief präsentiert,
verblüfft: „In Kriegszeiten" gelte der Vertrag nicht mehr. Die Argumentation,
mit der die US-Regierung zu dieser Schlußfolgerung kommt, verblüfft noch mehr: Sei erst
einmal ein Krieg ausgebrochen, so könne der Vertrag seinen Zweck - die Verbreitung von
Nuklearwaffen und die Verhinderung eines Krieges mit diesen Waffen - nicht mehr erfüllen.
Also sei er nicht mehr bindend.
der Tat: Die Präambel des NVV hält auf Wunsch der USA fest, daß es
Zweck des NVV ist, „einen solchen (nuklearen) Krieg zu verhindern". In der
amerikanischen Interpretation leitet sich daraus die Position ab, der NVV gelte in
Kriegszeiten nicht länger.
Während der Verhandlungen hatte der Rechtsberater des
US-Außenministeriums, Leonard Meeker, bereits deutlich vor solch trickreichen
Interpretationen und Vorgehensweisen gewarnt:
"Sollten wir uns dazu entscheiden, daß wir Kriegszeiten implizit
ausnehmen, dann sollten wir darauf achten, daß wir in Genf absolut deutlich machen, was
wir da tun. Ansonsten könnte man uns anschließend vorwerfen, wir hätten unter
Vorspiegelung falscher Tatsachen (under false pretenses) verhandelt".
Genau dies aber geschah. Die Warnung wurde in den Wind geschlagen und
die Zahl jener, die wußten, welche interpretativen Absichten die westlichen Staaten
hatten, wurde auf mindestens ebenso trickreiche Weise klein gehalten.
Der Brief mit den Antworten der USA auf die Fragen der europäischen
Alliierten wurde nicht – wie üblich – in einen nationalen Vorbehalt der
Vereinigten Staaten umgewandelt, der bei Vertragsunterzeichnung für alle anderen
Vertragspartner nachvollziehbar hinterlegt wird. Er wurde vielmehr am 9. Juli 1968, acht
Tage nach der Erstunterzeichnung des Vertrages durch mehr als fünfzig Staaten jenen
Unterlagen beigelegt, die dem US-Senat für die Diskussion über die nationale
Ratifizierung des NVV übersandt wurden. Dieser Vorgang, so die Interpretation der
amerikanischen Administration, habe den Inhalt aller Welt zur Kenntnis gegeben.
Daß eine Situation, in der die Mehrzahl der Unterzeichner ihre
Unterschrift in Unkenntnis der US-Interpretationen leisteten, durchaus beabsichtigt war,
zeigt ein Brief des damaligen Unterstaatssekretärs im Verteidigungsministerium, Nicholas
Katzenbach vom 10. April 1968:
"Wir glauben nicht, daß es in unserem oder in unserer Alliierten
Interesse wäre, wenn es zu einer öffentlichen Diskussion über die US-Interpretationen
käme, bevor der NVV dem US-Senate zur Stellungnahme und Zustimmung zugeleitet wird"
In letzter Konsequenz bedeutet dies, daß wohl kaum ein Unterzeichner
des NVV außerhalb der NATO damals wußte, unter welch bedeutsamen Kautelen die
NATO-Staaten den NVV unterzeichnet hatten. Erst während der dritten
Überprüfungskonferenz des NVV wurde auf schwedische Initiative in das Abschlußdokument
erstmals eine das Vorgehen der NATO konterkarierende Sprachregelung aufgenommen. Der
Vertrag, so hielt das Dokument fest, gelte „unter allen Umständen", heißt es
im Abschlußdokument der Konferenz, also auch zu Kriegszeiten.
Doch selbst wenn die unilaterale Interpretation der NATO-Staaten
von der internationalen Staatengemeinschaft akzeptiert würde und allen Vertragsparteien
des NVV bei Unterzeichnung und Ratifizierung bekannt gewesen wäre, so würde dies doch
nicht dazu führen, daß die heute beabsichtigte Erweiterung der Aufgabe und Funktion
nuklearer Waffen im Rahmen der neuen militärischen Strategie der NATO als vertragskonform
angesehen werden könnte.
Würde ein nicht-nuklearer Staat im Rahmen der nuklearen Teilhabe der
NATO Nuklearwaffen einsetzen – ganz gleich ob in Antwort auf einen Angriff mit
biologischen und/oder chemischen Waffen oder ohne daß ein solcher vorausgegangen wäre -
so wäre dies in fast jedem denkbaren Fall Vertragsbruch nach Artikel I und II des NVV.
Der Rusk-Brief sagt, daß ein wesentliches Ziel des NVV, den Ausbruch
eines (nuklearen) Krieges zu verhindern, „in Kriegszeiten" (times of war) nicht
mehr zu erreichen sei und somit der Vertrag seine Bindungswirkung verliere. Schon in den
Anhörungen des Außenpolitischen Ausschusses des US-Senates anläßlich der Ratifizierung
des NVV gab dies Anlaß zu der Frage, ob hier jeder Krieg gemeint sei. Die damalige
US-Regierung beeilte sich festzustellen, daß selbstverständlich ein großer, allgemeiner
Krieg (general war) gemeint sei und bei regionalen bzw. kleineren Konflikten der NVV auf
jeden Fall bindend bleibe. Jede Interpretation, die darauf zielen würde, hier sei jeder
oder jeder größere Krieg zwischen welchen Akteuren auch immer gemeint, würde sich schon
deshalb verbieten, weil es keinesfalls im Interesse der USA oder der NATO gelegen haben
kann, allen möglichen anderen Staaten die Argumentationshilfe für ihr Ausscheren aus dem
NVV zu liefern. Da zudem der Brief als Antwort auf Fragen der Alliierten und zur
rechtlichen Absicherung der nuklearen Teilhabe im Rahmen der NATO konzipiert wurde, kann
auch angenommen werden, daß im Kern ein Ost-West-Konflikt zwischen NATO und Warschauer
Pakt gemeint war. Genauer gesagt sogar ein nuklearer Krieg. Die in die Präambel des NVV
eingefügte Referenzformel, auf die sich die NATO-Staaten im Falle eines Falles berufen
wollten, spricht explizit von einem „solchen (nuklearen) Krieg". Dies aber hat
zur Folge, daß die NATO sich bei einem Nuklearwaffeneinsatz z.B. gegen einen
„Schurkenstaat", der „nur" über biologische oder chemische Waffen
verfügt, sich keinesfalls darauf berufen könnte, daß hier der Fall eines „general
war" vorliegt.
Weder der NVV noch die einseitigen Interpretationen des Rusk-Briefes
gehen zudem davon aus, daß nukleare, biologische und chemische Waffen als gemeinsame
Kategorie, als Massenvernichtungswaffen, zu betrachten seien, deren (drohender) Einsatz im
Krieg unterschiedslos die Bindungswirkung des NVV aufheben würde.
Eine solche Annahme wäre auch sachlich nicht gerechtfertigt. Während
ein Staat, der über ein nukleares Potential verfügt, Existenz und Überleben anderer
Staaten gesichert gefährden kann, gilt dies für einen Staat, der über biologische oder
chemische Waffen verfügt nicht in ähnlich gesicherter Weise. Er kann zwar seinen
Opponenten möglicherweise schwersten Schaden androhen und zufügen, kaum aber andere
Staaten gesichert und vollständig vernichten oder gar mit der Ausrottung der gesamten
Menschheit drohen. Insbesondere die Staaten der NATO, als Mitglieder des militärisch
stärksten Bündnisses, dürften kaum einer so umfassenden Existenzbedrohung ausgesetzt
sein. Wären die NATO-Staaten wirklich in dieser Weise existentiell bedroht, so wäre zu
fragen: Für welchen anderen Staat gälte dies nicht in erheblich größerem Umfang?
Zugleich ist davon auszugehen, daß die qualitativ erweiterte nukleare
Abschreckung, die nach dem Willen der USA Eingang in die neue militärische Strategie der
Allianz finden soll, von den meisten nicht-nuklearen NATO-Staaten, vielleicht sogar von
manchen in den USA selbst, als vorrangig auf die Stärkung der politischen Abschreckung
ausgerichtet verstanden wird. Sie soll den potentiellen Einsatz von allen
Massenvernichtungswaffen vor allem durch Stärkung der Ungewißheit über die Reaktion der
Allianz verhindern. Die Möglichkeit eines Nuklearwaffeneinsatzes wird offengelassen, ohne
daß man sie zunächst für einen konkreten oder annähernd realistischen Fall ins Auge
faßt.
Zwei Argumente lassen dies alternierend als unglaubwürdig erscheinen.
Zum einen darf mit Recht vermutet werden, daß eine solche Politik letztlich das nukleare
Proliferationsrisiko steigert und das Nichtverbreitungsregime schwächt. Damit würde
nicht nur das Gegenteil des deklarierten Zieles einer Stärkung der
Nichtverbreitungspolitik erreicht. Die Intention einer Stärkung der politischen
Abschreckung vor Proliferation würde unterlaufen. Diese würde letztlich schrittweise
durch eine militärische Politik der Proliferationsbekämpfung nach dem Muster der
amerikanischen Counterproliferation ersetzt. Damit würde kurzfristige Stabilität durch
eigene Dominanz erkauft. Der zu zahlende Preis wäre längerfristige Destabilisierung
durch erhöhte Proliferationsrisiken. Etliche nicht-nukleare Vertragsparteien des NVV
könnten in einer solchen Politik einen zusätzlichen Anlaß sehen, ihre Haltung zum NVV
erneut zu überprüfen, da
die Nuklearwaffenstaaten sich eine neue, dauerhafte Legitimation für
ihr „Vorrecht" zum Besitz von Kernwaffen schaffen und damit die Verpflichtung zu
vollständiger nuklearer Abrüstung aus Art VI des NVV auf den
„Sanktnimmerleinstag" vertagen;
die Nuklearwaffenstaaten auf diese Weise einen Vertrag mit
diskriminierender Wirkung zu ihren eigenen Gunsten länger aufrechterhalten;
mancher schlußfolgern dürfte, daß ausschließlich Nuklearwaffen
als wirksames Mittel der Abschreckung erachtet werden und die Alternative, die chemische
und/oder biologische Waffe als „Atomwaffe des kleinen Mannes" hinsichtlich ihrer
abschreckenden Wirkung ausgedient hat.
Zum anderen darf keinesfalls davon ausgegangen werden, daß in der NATO
dauerhaft die Vorstellung obsiegt, es gehe allein um eine Stärkung der politischen
Abschreckung. Dagegen spricht zum einen, daß schon heute erhebliche Kräfte im Bündnis
dafür plädieren, die Weiterverbreitung von atomaren, biologischen und chemischen Waffen
militärisch zu bekämpfen. Es muß auch damit gerechnet werden, daß in der künftigen
Praxis jeder Zweifel daran, daß konventionelle Optionen gesichert Erfolg bei der
Counterproliferation versprechen, den Gedanken an den Rückgriff auf die nukleare Option
stärken. Zum anderen spricht der Charakter militärischer Logik und Planungen gegen eine
solche Entwicklung. Militärisches Denken und Planen, das nicht vom Worst Case ausgeht,
ist – so betrachtet - unzulängliches militärisches Denken und Planen. Ausgeplant
(und oft auch geübt) wird deshalb in der Regel alles, was im Rahmen der politischen
Vorgaben möglich und zulässig erscheint. Im Falle eines konkreten Konfliktes wird der
Politik dann ein Spektrum der Optionen präsentiert, das nicht selten die
Vorstellungskraft der Politik über das in Friedenszeiten im Rahmen der politischen
Vorgaben Zugelassene weit überschreitet. In Krisen erwies die Politik sich aber bereits
des öfteren als höchst überfordert, ihre Kontrollfunktion und ihr Primat gegenüber der
militärischen Planung von Optionen wirklich auszuüben.
Im Blick auf den NVV ergibt sich aber auch noch ein zweites
Problem. Die Nuklearmächte verstoßen bei einem Einsatz nuklearer Waffen gegen
„lediglich" mit biologischen und chemischen Waffen ausgestattete Gegner gegen
die Negativen Sicherheitsgarantien, die sie den nicht-nuklearen Vertragsstaaten zuletzt
anläßlich der NVV-Überprüfungskonferenz 1995 gegeben haben. Diese Garantien – wie
übrigens auch entsprechende Zusicherungen im Kontext der Verträge über regionale
Nuklearwaffenfreie Zonen – beinhalten eine politisch, aber nicht rechtlich bindende
Selbstverpflichtung der Nuklearwaffenstaaten, keine Atomwaffen gegen nicht-nukleare
Staaten einzusetzen, es sei denn, der nicht-nukleare Staat sei im Bündnis mit einem
nuklear bewaffneten Staat an einer bewaffneten Aggression beteiligt. Diese Garantien
stellten 1995 in den Augen der meisten nicht-nuklearen Staaten eine wesentliche
Voraussetzung dafür dar, daß sie einer zeitlich unbegrenzten, bedingungslosen
Verlängerung des NVV nicht widersprachen.
Von den Negativen Sicherheitsgarantien wurden Staaten, die über
biologische und chemische Waffen verfügen, nicht ausgenommen. Die Negative
Sicherheitsgarantie der USA aus dem Jahre 1995 hat folgenden Wortlaut:
"Die Vereinigten Staaten bekräftigen, daß sie Nuklearwaffen
nicht gegen Vertragsparteien des NVV einsetzen werden, die nicht über Kernwaffen
verfügen, es sei denn, ein solcher Staat verwirklicht oder unterstützt gemeinsam mit
einem Kernwaffenstaat oder als dessen Verbündeter eine Invasion oder einen beliebigen
anderen Überfall gegen die Vereinigten Staaten, ihr Territorium, ihre Streitkräfte oder
anderen Truppen, ihre Verbündeten oder gegen einen Staat dem gegenüber sie
Sicherheitsverpflichtungen hat.
Jack Mendelsohn von der Lawyers Alliance for World Security
argumentiert in der Zeitschrift „Arms Control Today":
„Wichtig bleibt festzuhalten, daß die Negative
Sicherheitsgarantie keine Ausnahmen macht, die einen Nuklearwaffeneinsatz in Antwort auf
einen Angriff mit biologischen oder chemischen Waffen erlaubt.
Die NATO-Doktrin des Ersteinsatzes gegen konventionelle Kräfte steht
in klarem Widerspruch zu den auf den NVV bezogenen Verpflichtungen der USA,
Großbritanniens und Frankreichs aus den Negativen Sicherheitsgarantien. Hinzu kommt, daß
die USA, der wichtigste Nuklearwaffenstaat in der NATO, sich die Option offenhält,
Nuklearwaffen als Antwort auf einen Angriff mit biologischen und chemischen Waffen
offenhält und den Eindruck erweckt, die NATO verfolge dieselbe Politik. (...)
Wenn die USA als militärisch stärkste Macht auf Erden und die NATO
als stärkstes konventionelles Bündnis darauf bestehen, daß sie die Drohung mit dem
Ersteinsatz nuklearer Waffen aufrechterhalten müssen, um potentielle Gegner
abzuschrecken, dann ruft das die Frage hervor, warum andere, viel schwächere Staaten, die
sich mit feindlich gesonnenen direkten Nachbarn konfrontiert sehen, diese Option nicht
auch benötigen. Darüber hinaus erweckt eine US- und NATO-Politik des Ersteinsatzes gegen
konventionelle, chemische und biologische Waffen den Eindruck, daß Nuklearwaffen viele
sinnvolle militärische Funktionen erfüllen können. Das stärkt die Bedeutung und das
Prestige, das nuklearen Waffen (und ihrem Besitz) zugemessen wird und unterminiert
Bemühungen der USA und anderer wichtiger NATO-Staaten, nicht-nukleare Staaten davon zu
überzeugen, daß sie von der Entwicklung eines eigenen Nuklearwaffenarsenals Abstand
nehmen sollten.
Doch nicht nur im Hinblick auf den NVV und die
Überprüfungskonferenz für diesen Vertrag im kommenden Monat entstehen Probleme. Aus
bundesdeutscher Sicht schüfe die Erweiterung der Rolle nuklearer Waffen weitere
gravierende politische Schwierigkeiten. Sie konterkariert effizient wesentliche
Initiativen, die Bundesaußenminister Joschka Fischer ergriffen hat. Dieser regte schon
kurz nach seinem Amtsantritt im Herbst 1998 an, die NATO solle auf die Option eines
nuklearen Ersteinsatzes verzichten und somit eine wesentliche Initiative
rüstungskontrollpolitischer Vertrauensbildung ergreifen. Er stieß mit diesem Vorstoß
auf heftigen Gegenwind seitens der USA. Andere NATO-Staaten, zum Beispiel Kanada,
unterstützten den Vorstoß. Im Bündnis wurde vereinbart, den Streit bis zum NATO-Gipfel
in Washington ruhen zu lassen. Auf dem Gipfel solle dann eine umfassende nicht unter
Zeitdruck stehende Überprüfung der Nuklearpolitik der Allianz beschlossen und in Gang
gesetzt werden. Dies geschah.
„32. (...) Im Lichte der strategischen Entwicklungen insgesamt und
der abnehmenden Bedeutung nuklearer Waffen wird die Allianz Optionen für vertrauens- und
sicherheitsbildende Maßnahmen, Verifikation, Nichtverbreitung sowie die
Rüstungskontrolle und Abrüstung prüfen. Der Ständige NATO-Rat wird den Ministern im
Dezember einen Prozeß zur Prüfung solcher Optionen vorschlagen. Die zuständigen
NATO-Gremien werden diese Aufgabe übernehmen."
Das Gipfelergebnis wurde allerdings unterschiedlich interpretiert.
Wurde deutscherseits argumentiert, eine gründliche Überprüfung der nuklearen
Rüstungskontroll-, Abrüstungs- und Nichtverbreitungspolitik führe automatisch auch zu
einer Überprüfung der nuklearen Strategie und des nuklearen Potentials der NATO, so war
man in den USA, aber auch in Großbritannien anderer Auffassung. Die Nuklearmächte der
NATO zielten auf eine strikte Begrenzung der Überprüfung auf Rüstungskontrolle,
Abrüstung und Nichtverbreitungspolitik.
Parallel begann die militärische Ebene der NATO, das in Washington
beschlossene neue Strategische Konzept der Allianz in ein neues militärisches
Strategie-Dokument umzusetzen – die MC 400/2. Dabei brauchten die USA lediglich
darauf zu achten, daß die Abschreckung der Besitzer chemischer und biologischer Waffen
durch das neue Strategie-Dokument nicht ausgeschlossen, besser aber als Option angedeutet
wird. Beides ist hinlänglich, um die Möglichkeit für einen solchen Einsatz
offenzuhalten. Eine Formulierung wie jene, daß die NATO zu diesem Zweck eine geeignete
Zusammensetzung von Streitkräften (an appropriate mix of forces) bereithalten müsse,
erfüllt aus amerikanischer Sicht bereits vollends den gewünschten Zweck. Diese
Formulierung meint eine geeignete Kombination konventioneller und nuklearer Kräfte und
hält somit auch für letztere diese Aufgabenbeschreibung offen.
Die Initiative des deutschen Außenministers, Fischer, die NATO zu
einer „No First Use"-Erklärung zu bewegen, scheint somit eine unbeabsichtigte
Nebenwirkung zu zeitigen. Sie wirkte als Initialzündung dafür, die bedeutsame Rolle
nuklearer Waffen im Kontext der NATO vorläufig neu festzuschreiben. Diesen Eindruck
vermittelt auch das Kommuniqué der Tagung der Nuklearen Planungsgruppe aus dem Dezember
1998. Die Bedeutung der nuklearen Komponente wurde so deutlich hervorgehoben wie lange
nicht mehr.
De facto würde Fischer’s Initiative damit das Gegenteil dessen
bewirken, was sie wohl intendierte: Das politische und militärische Gewicht nuklearer
Waffen in der NATO-Strategie wird wieder gestärkt. Mehr noch: Die Option auf den
Ersteinsatz nuklearer Waffen wird zum langfristig unverzichtbaren Bestandteil der
Allianz-Strategie. Der amerikanische Verteidigungsminister, William Cohen, sagte in
Reaktion auf Fischer’s Vorschlag:
„Der Ersteinsatz ist ein integraler Bestandteil unseres
Strategischen Konzeptes und wir sind der Auffassung, daß dies genau so bleiben sollte.
Wir meinen, daß die Ambiguität, die mit einem Nuklearwaffeneinsatz verbunden ist, zu
unserer eigenen Sicherheit beiträgt, da sie bei jedem potentiellen Gegner, der entweder
chemische oder biologische Waffen könnte, Unsicherheit hervorruft, was unsere Reaktion
sein würde."
Der Einsatz nuklearer Waffen gegen Besitzer biologischer und chemischer
Waffen ist per definitionem in vielen, wenn nicht den allermeisten Fällen ein
Ersteinsatz, da der potentielle Gegner gar nicht über Nuklearwaffen verfügt. Die
Möglichkeit, „nur" mit chemischen und biologischen Waffen ausgestattete Gegner
nuklear abzuschrecken, kann nur glaubwürdig sein, wenn auch die Option auf einen
nuklearen Ersteinsatz offengehalten wird.
Zudem hat diese Entwicklung gravierende, begrenzende Auswirkungen auf
die möglichen Ergebnisse des Überprüfungsprozesses der NATO im
rüstungskontrollpolitischen Bereich. Hat die Allianz ihre neue militärische Strategie
erst einmal gebilligt, so ist kaum davon auszugehen, daß im Ergebnisse des
rüstungskontrollpolitischen Überprüfungsprozesses sofort erneut über die nukleare
Strategie und das Nuklearwaffenpotential der NATO diskutiert wird. Vielmehr ist damit zu
rechnen, daß die möglichen Ergebnisse des rüstungskontrollpolitischen
Überprüfungsprozesses durch in der neuen militärischen Strategie getroffene
Festlegungen vorherbestimmt werden. Mit anderen Worten: Eine Erklärung, die NATO werde
Nuklearwaffen nur in Antwort auf einen nuklearen Angriff einsetzen, kann bei dieser
Überprüfung dann genauso wenig herauskommen, wie eine deutliche Reduzierung der Zahl in
Europa stationierter Nuklearwaffen oder deren Abzug. Im Gegenteil: Die militärische
Bedeutung nuklearer Waffen für die NATO steigt erstmals seit Ende des Kalten Krieges
wieder. Die Absicht, sie lediglich als politische Waffen, als Mittel der Abschreckung und
als letztes Mittel zu sehen, wird effizient konterkariert.
Einem erfolgreichen Abschluß der Überprüfungskonferenz des NVV
könnte leicht noch ein weiteres Hindernis im Wege stehen. Auch die Russische Föderation
steht dieser Tage vor einem militärischen Strategiewechsel. Noch im März 2000 wird mit
der politischen Billigung einer neuen Militärdoktrin gerechnet, nachdem
Interimspräsident Wladimir Putin mit seinem Erlaß eines neuen Konzepts der Nationalen
Sicherheit der Russischen Föderation vom 14. Januar 2000 die rechtliche und politische
Grundlage für einen solchen Schritt gelegt hat.
Rußland hat sich bereits in seiner Militärdoktrin aus dem Jahre 1993
auch im Bereich der deklaratorischen Politik von der No-First-Use Politik der Sowjetunion
verabschiedet. Sieben Jahre später paßt Moskau seine Nukleardoktrin ein weiteres Mal an
Entwicklungen in den USA und in der NATO an. Im Entwurf für eine neue Militärdoktrin,
der am 5. Oktober 1999 in der Zeitung Krasnaja Swesda veröffentlicht wurde, wird dem
russischen Nuklearpotential ebenfalls die Aufgabe der Abschreckung des Einsatzes aller
Massenvernichtungswaffen zugewiesen.
Dort heißt es, die Russische Föderation behalte sich
"das Recht auf die Anwendung von Kernwaffen vor – sowohl in
Antwort auf den Einsatz von Kernwaffen und anderen Massenvernichtungswaffen gegen sie oder
ihre Verbündeten als auch, in kritischen Situationen für die nationale Sicherheit der
Russischen Föderation und ihre Verbündeten, als Antwort auf eine Aggression großen
Maßstabs mit konventionellen Waffen."
Doch anders als in Washington, scheint man sich in Moskau des
potentiellen Widerspruchs zwischen der erweiterten Rolle nuklearer Waffen und den
Negativen Sicherheitsgarantien der Nuklearmächte im Kontext des NVV‘s nicht bewußt
zu sein: Der Entwurf der neuen Militärdoktrin enthält – unmittelbar vor der bereits
zitierten Formulierung auch die folgende Aussage:
Rußland werde gegen Staaten, "die nicht über Kernwaffen
verfügen keine Kernwaffen einsetzen, es sei denn, ein solcher Staat verwirklicht oder
unterstützt gemeinsam mit einem Kernwaffenstaat oder als dessen Verbündeter eine
Invasion oder einen beliebigen anderen Überfall gegen die Russische Föderation, ihr
Territorium, ihre Streitkräfte oder anderen Truppen, ihre Verbündeten oder gegen einen
Staat dem gegenüber sie Sicherheitsverpflichtungen hat."
Dies ist exakt jene Formulierung, mit der die Nuklearmächte im Umfeld
der Überprüfungs- und Verlängerungskonferenz des NVV 1995 ihren negativen
Sicherheitsgarantien erneut Ausdruck verliehen.
Ob es letztlich, bei dem unter Präsident Jelzin veröffentlichten
Entwurf des Wortlautes der neuen Militärdoktrin bleibt, ist abzuwarten. Sein Nachfolger,
Wladimir Putin, hat auch das übergeordnete sicherheitspolitische Dokument der Russischen
Föderation, die „Konzeption der nationalen Sicherheit", die Jelzin im Oktober
1999 erlassen hatte, bereits wenige Tage nach Amtsantritt in sehr entscheidenden Punkten
verändert, neu erlassen. Die für den März erwartete endgültige Beschlußfassung über
die neue Militärdoktrin wird zeigen, ob es auch hier Veränderungen gibt.
Noch vor Beginn der Überprüfungskonferenz für den NVV werden somit
entscheidende Weichen gestellt. Vier der fünf nuklearen Mitglieder des NVV,
Großbritannien, Frankreich und die USA, sowie ihre in die nukleare Teilhabe eingebundenen
Bündnispartner könnten den Nuklearwaffen eine erheblich erweiterte Funktion zuweisen und
damit einseitig die Erfolgsaussichten für die Konferenz signifikant schmälern, wenn
nicht ruinieren.
1. Q. What may and what may not be transferred under the draft
treaty?
A. The treaty deals only with what is prohibited, not with what is
permitted.
It prohibits transfer to any recipient whatsoever of "nuclear
weapons" or control over them, meaning bombs and warheads. It also prohibits the
transfer of other nuclear explosive devices because a nuclear explosive device intended
for peaceful purposes can be used as a weapon or can be easily adapted for such use.
It does not deal with, and therefore does not prohibit, transfer of
nuclear delivery vehicles or delivery systems, or control over them to any recipient, so
long as such transfer does not involve bombs or warheads.
2. Q. Does the draft treaty prohibit consultations and planning on
nuclear defense among NATO members?
A. It does not deal with allied consultations and planning on nuclear
defense so long as no transfer of nuclear weapons or control over them results.
3. Q. Does the draft treaty prohibit arrangements for the deployment of
nuclear weapons owned and controlled by the United States within the territory of
non-nuclear NATO members?
A. It does not deal with arrangements for deployment of nuclear weapons
within allied territory as these do not involve any transfer of nuclear weapons or control
over them unless and until a decision were made to go to war, at which time the treaty
would no longer be controlling.
4. Q. Would the draft prohibit the unification of Europe if a nuclear
weapon state was one of the constituent states?
A. It does not deal with the problem of European unity, and would not
bar succession by a new federated European state to the nuclear status of one of its
former components. A new federated European state would have to control all of its
external security functions including defense and all foreign policy matters relating to
external security, but would not have to be so centralized as to assume all governmental
functions. While not dealing with succession by such a federated state, the treaty would
bar transfer of nuclear weapons (including ownership) or control over them to any
recipient, including a multilateral entity.
Otfried Nassauer ist freier Journalist und leitet das Berliner Informationszentrum für
Transatlantische Sicherheit (BITS).
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