September 2010
Studie für die Heinrich Böll Stiftung


Kernwaffen und Kernenergie
Siamesische Zwillinge oder doppelte Null-Lösung?

von Otfried Nassauer

 

5.2 Nichtverbreitung durch „Safeguards“

Die internationalen „Safeguards“ (Sicherheitskontrollen) gegen Proliferation beruhen auf Art. 3, Abs. 1 des Nichtverbreitungsvertrags. Dessen Grundgedanke ist es, dass Nichtatomwaffenstaaten nur dann Nuklearmaterial und entsprechende Technologie erhalten dürfen, wenn sie der IAEO gestatten, sich davon zu überzeugen, dass ihre Nuklearprogramme allein friedlichen Zwecken dienen. Deshalb konzentrieren sich die Kontrollen darauf zu verhindern, dass Nuklearmaterial aus einem zivilen Brennstoffkreislauf in militärische Kanäle gelangt.

Das heute existierende Überwachungssystem wurde in zwei Phasen aufgebaut. In der ersten wurde zunächst ein Rahmen für die Durchsetzung von Safeguards geschaffen, dann wurden in einer zweiten detaillierte Richtlinien für IAEO-Inspektionen ausgehandelt. Die Übereinkunft über dieses Dokument, Information Circular 153 (INFCIRC 153), wurde 1972 erreicht. Auf seiner Grundlage wurden Vereinbarungen über Kontrollen zwischen der IAEO und einzelnen Staaten geschlossen und veröffentlicht. Diese Vereinbarungen regeln, wann und in welchem Umfang Nichtatomwaffenstaaten verpflichtet sind, die IAEO mit bestimmten Informationen über ihre nuklearen Anlagen, Materialien und Programme zu versorgen. Sie ermächtigen die IAEO, die Korrektheit dieser Angaben durch Inspektionen im Land zu verifizieren. Für den Fall, dass die IAEO zur Einschätzung gelangt, dass ein Land ohne Vorbehalte mit der IAEO zusammengearbeitet hat und nur an zivilen nuklearen Projekten arbeitet, kann dieses Land weiterhin nukleares Material und Technologie beziehen. Urteilt die IAEO dagegen, dass Zweifel oder offene Fragen bezüglich des Atomprogramms eines Landes bestehen, ist sie berechtigt, zusätzliche Untersuchungen durchzuführen, um entweder das Land vom bestehenden Verdacht freizusprechen oder, falls Verpflichtungen verletzt wurden, dies dem UN-Sicherheitsrat und der UN-Vollversammlung zu melden, die über weitere Maßnahmen beraten können. Anfang 2008 waren 163 Vereinbarungen zwischen der IAEO und einzelnen Ländern in Kraft.[1]

Nach dem Golfkrieg 1991 enthüllten Inspektoren der IAEO, dass der Nichtatomwaffenstaat Irak jahrelang ein geheimes Atomwaffenprogramm betrieben hatte. Der UN-Sicherheitsrat beauftragte sie mit weitergehenden Inspektionen nach dem Ende des Krieges. Die Aufdeckung des irakischen Programms führte zu dem Schluss, dass die existierenden Vereinbarungen über Kontrollen nicht ausreichend seien, um ein Land davon abzuhalten, ein geheimes Atomwaffenprogramm zu etablieren; somit seien zusätzliche, umfassendere Kontrollen notwendig, um mit solchen Herausforderungen umgehen zu können. Bis 1997 handelten die IAEO-Mitglieder ein freiwilliges Model Additional Protocol (INFCIRC 540) über erweiterte Sicherheitsmaßnahmen aus. Länder, die dieses Protokoll akzeptieren, ermöglichen es der IAEO unter anderem., zusätzliche und kurzfristige Inspektionen durchzuführen oder Umweltproben zu nehmen. Das Protokoll verpflichtet die Mitglieder außerdem, die Atomenergiebehörde frühzeitiger und umfassender über neu geplante Atomanlagen zu informieren und der IAEO zusätzliche Informationen zur Verfügung zu stellen, so zum Beispiel Erklärungen über alle Im- und Exporte von Gütern, die auf der Nuclear Suppliers Group Trigger List aufgeführt sind. Ende 2008 war das Zusatzprotokoll für 88 Länder in Kraft.[2] Weitere Staaten haben es unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert.[3]

Das Zusatzprotokoll ist von besonderem Wert, wenn ein Land unter dem Verdacht steht, seine Verpflichtungen aus dem NVV oder den Safeguards zu verletzen. Als die Islamische Republik Iran 2003 in einen solchen Verdacht geriet, drängten die IAEO und viele Mitgliedstaaten den Iran, das Zusatzprotokoll zu unterzeichnen, damit Iran der IAEO auch die zusätzlichen Rechte gewähre, die darin enthalten sind. Der Iran unterzeichnete das Protokoll im November 2003. Während sich die iranische Regierung zunächst so verhielt, als sei das Protokoll in Kraft, hat das iranische Parlament seine Ratifizierung abgelehnt. Im Februar 2006 informierte die iranische Regierung auf Beschluss des Parlaments die IAEO, dass der Iran das Protokoll wegen des eskalierenden Streits um sein Atomprogramm nicht mehr anerkenne, hielt sich aber in der Praxis zunächst doch weiter an einige Verpflichtungen, die ihm aus diesem Protokoll erwachsen.

Die Safeguards zielen darauf ab, in Nichtatomwaffenstaaten die Nutzung ziviler Nuklearkapazitäten zu militärischen Zwecken zu verhindern. Sie befassen sich weder mit militärischen Einrichtungen in Atomwaffenstaaten noch mit den zivilen nuklearen Einrichtungen in diesen Ländern, es sei denn, die Atomwaffenstaaten stimmen von sich aus zu, bestimmte Einrichtungen oder Materialien unter die Kontrolle der IAEO zu stellen (INFCIRC 66).[4] Safeguards-Abkommen können auch für Nuklearanlagen von Staaten abgeschlossen werden, die nicht Mitglieder des NVVs sind. So erlauben mittlerweile Israel, Indien und Pakistan der IAEO die Durchführung begrenzter Kontrollen auf ihrem Territorium.[5]
Obwohl die Inspektionen der IAEO immer wieder kritisiert wurden, weil sie kostspielig, zeitraubend und unzureichend seien, sind sie offensichtlich wesentlich wirksamer als Kritiker behaupten. Im Irak haben die Inspektoren der IAEO (und der United Nations Monitoring, Verification and Inspection, UNMOVIC) das irakische Atomprogramm aufgedeckt. Sie kamen während des Streites um die seitens der USA und Großbritanniens 2003 gewünschte Unterstützung der Vereinten Nationen für einen erneuten Krieg gegen den Irak zu dem richtigen Schluss, dass es nicht wiederaufgenommen worden sei.

Die gegenwärtigen Vorschläge zur Stärkung der Kontrollen der IAEO schließen die Forderung ein, das Zusatzprotokoll zu universalisieren und für Nichtatomwaffenstaaten, die Nukleargüter einführen wollen, verpflichtend zu machen. Zudem wird erneut über eine neue Generation von Safeguards nachgedacht.

 

5.3 Nichtverbreitung durch Exportkontrolle

Multilaterale Aktivitäten zur Exportkontrolle ergänzen das Kontrollsystem der IAEO seit den frühen 1970er Jahren. Grundlage ist Art. 3, Abs. 2 des NVVs, der alle Mitgliedstaaten verpflichtet, nukleares Material oder Technologien nur dann zu liefern, wenn sie in den Empfängerländern den IAEO-Safeguards unterliegen.

Die Staaten, die in der Lage waren, Nukleartechnologie zu liefern, begannen 1971 mit informellen Treffen. Später wurden diese Gespräche institutionalisiert und als Zangger-Ausschuss bekannt. Die Mitglieder der Treffen entwickelten eine Liste nuklearer Exportgüter („trigger list“), die Kontrolle erforderten, und stellten drei Bedingungen für Länder auf, die solche Güter erhalten wollten: Der Empfänger muss ein Safeguards-Abkommen abgeschlossen haben, alle Importe ausschließlich zu friedlichen Zwecken nutzen und diese beiden Bedingungen auch auf mögliche Empfänger von Wiederausfuhren anwenden.

Die Länder, die in der Lage sind, Nuklearmaterial oder Technologie auszuführen, bildeten 1975 auch die informelle Nuclear Suppliers Group. Die Gruppe einigte sich ebenfalls auf eine ausgedehnte „trigger list“ von Nuklearmaterial, Technologien und Ausrüstungen, die der nationalen Exportkontrolle unterliegen sollten, sowie auf eine Liste wichtiger Technologien, die sowohl für militärische als auch zivile Zwecke genutzt werden können („dual use“). Diese Listen werden von Zeit zu Zeit aktualisiert, um mit der Entwicklung der Technologie Schritt halten zu können.

Beide Listen sind Bestandteile der Richtlinien der Nuclear Suppliers Group, die politisch, jedoch nicht rechtlich verbindlich sind. Wenn Mitgliedstaaten sich aber dazu verpflichten, diese Güter in ihre nationalen Exportkontrollsysteme zu übernehmen, werden sie rechtlich bindend.

In den vergangenen Jahren hat es neue Initiativen gegeben, um die Kontrolle über die Lieferung von Nukleartechnologie zu stärken. Auf Vorschlag der USA beschloss der G-8-Gipfel im Juni 2004 ein einjähriges, verlängerbares Moratorium für neue Transfers von Urananreicherungs- und Wiederaufbereitungstechnologien in Staaten, die noch nicht im Besitz solcher Technologien sind. Das Moratorium wird von diesen acht Ländern bis heute weitergeführt [6], da es bislang nicht gelang, sich in der Nuclear Suppliers Group auf eine gemeinsame Politik zu einigen. Im Jahr 2009 befürwortete der Gouverneursrat der IAEO mit 23 zu 8 Stimmen einen russischen Vorschlag, demzufolge Russland 120 Tonnen leicht angereichertes Uran als international nutzbare Reserve für Staaten mit stromproduzierenden Reaktoren bereithalten solle. Gegen diesen Vorschlag stimmten u.a. Ägypten, Argentinien, Brasilien, Malaysia und Südafrika. Das verdeutlicht die Skepsis, mit der viele Nichtatomwaffenstaaten weiterhin Safeguards, Exportkontrollen und Versuchen gegenüberstehen, nuklearrelevante Exporte davon abhängig zu machen, ob das Empfängerland zusätzliche Bedingungen erfüllt. Sie befürchten, dass diese Regelungen in diskriminierender Weise angewendet werden und den legitimen Zugang zu moderner Nukleartechnologie, wie ihn der NVV zusichert, be- oder sogar verhindern könnten.

Wollte man dieses Problem umgehen, so müssten Vorschläge realisiert werden, die proliferationsrelevanten Teile des Brennstoffkreislaufs zu „multilateralisieren“, also z.B. die Urananreicherung oder Wiederaufbereitung nur noch in multinational genutzten und von der IAEO kontrollierten Anlagen durchzuführen. Die Proliferationsresistenz würde dadurch wachsen.

 

5.4 Nichtverbreitung durch Zusammenarbeit

Nach dem Zerfall der Sowjetunion führte die Sorge um deren riesige nukleare Hinterlassenschaft zu einer Vielzahl kooperativer Nichtverbreitungsmaßnahmen mit den Nachfolgestaaten. Die Vereinigten Staaten ergriffen am schnellsten die Initiative, mittlerweile beteiligt sich eine ganze Reihe von Ländern an der Finanzierung und Durchführung solcher Maßnahmen.[7] Etliche der in diesem Kontext entwickelten Programme finden zudem mittlerweile auch auf Drittstaaten Anwendung.

Diverse Projekte zielen auf eine zentralisierte und technisch sichere Lagerung von Nuklearmaterial und -waffen in Russland und den anderen Nachfolgestaaten der Sowjetunion. Andere sollen den nuklearen Brennstoff von außer Dienst gestellten atomgetriebenen U-Booten sichern. Projekte wie das International Science and Technology Center Program, die Nuclear Cities Initiative, die Russian Transition Initiative und die Proliferation Prevention Initiativekonzentrieren sich darauf, Beschäftigungsmöglichkeiten für Atomwissenschaftler zu finden, um einen „brain drain“ zu vermeiden, d.h. eine Proliferation, die aus der Arbeitssuche von Wissenschaftlern im Ausland resultieren könnte. Weitere Programme bemühen sich um die Verbesserung von Grenzkontrollen und der Exportkontrolle in den sowjetischen Nachfolgestaaten. Wieder andere versuchen, auf kooperative Art und Weise die Produktion von waffenfähigem, spaltbarem Material zu beenden und die Lagerbestände an spaltbarem Material zu reduzieren.

Mit der Trilateralen Initiative kamen die Vereinigten Staaten, Russland und die IAEO 1996 beispielsweise überein, für überschüssig erklärte Mengen waffenfähigen Spaltmaterials (sowohl Plutonium als auch Uran) unter IAEO-Kontrolle zu stellen. Im Jahr 1993 kauften die USA Russland 500 Tonnen hoch angereichertes Uran ab, das heruntergemischt („downblended“) und als Brennstoff in US-Atomkraftwerken verwendet wird. Nach Angaben der beauftragten Firma wurden bis Ende 2009 382 Tonnen hoch angereichertes Uran, das rechnerische Äquivalent von 15.294 Atomsprengköpfen, im Rahmen dieses „Megatons to Megawatts“-Programms in leicht angereichertes Uran umgewandelt.[8] 

Das Plutonium Disposition Agreement aus dem Jahr 2000, in dem die USA und Russland übereinkamen, zunächst je 34 Tonnen waffenfähiges Plutonium entweder in MOX-Brennstoff umzuwandeln oder durch Immobilisierung mittels Vermischung mit radioaktivem Müll lagerfähig und unschädlich zu machen, war bislang deutlich weniger erfolgreich, weil sich seine Umsetzung immer wieder verzögerte.[9] Durch ein Zusatzprotokoll wurde das Agreement im April 2010 abgeändert. Nunmehr darf Russland sein Waffenplutonium vollständig in MOX-Brennstoff umwandeln und in Reaktoren sowie Schnellen Brütern, die gesonderten Nichtverbreitungskontrollen unterliegen, als Brennstoff einsetzen.[10]

Seit 2002 gibt es eine „Weltweite Partnerschaft gegen die Verbreitung von Waffen und Material zur Massenvernichtung“ der G8. Die G8-Staaten haben sich verpflichtet, für diese Initiative 20 Milliarden Dollar über einen Zeitraum von zehn Jahren auszugeben.

Im Mai 2004 starteten Russland, die USA und die IAEO die Global Threat Reduction Initiative. Deren Ziel ist es u.a., spaltbares waffenfähiges Material, das ursprünglich aus Russland oder den USA stammt, in über vierzig Ländern der Erde besser zu sichern und letztlich in die Herkunftsländer zurückzuführen. Dabei geht es vor allem um hoch angereichertes Uran (HEU), das in Forschungsreaktoren verwendet wird und zumeist ursprünglich entweder von der UdSSR oder den USA geliefert wurde. HEU soll als Reaktorbrennstoff aus zivilen Atomprogrammen verbannt werden. Forschungsreaktoren, die mit HEU betrieben werden, sollen stillgelegt oder auf niedriger angereichertes Uran als Brennstoff umgestellt werden. Der Initiative traten bis 2007 mehr als 90 Staaten bei. Schon vor dieser Initiative wurden waffenfähige Spaltmaterialien aus Serbien, Bulgarien und Kasachstan in die Vereinigten Staaten und nach Russland gebracht. Während des Nuklearen Sicherheitsgipfels im April 2010 bekundeten eine Reihe weiterer Staaten ihre Bereitschaft, künftig kein HEU mehr in solchen Reaktoren einzusetzen.

Etliche der ursprünglich bilaterale Initiativen der USA und Russlands sind multilateralisiert worden. Dazu gehören Hilfestellungen für Länder, um effektive, die Proliferation verhindernde Exportkontrollen durchführen zu können, sowie Projekte, die alternative Beschäftigungsmöglichkeiten für Nuklearspezialisten und -Wissenschaftler schaffen sowie Hilfen zur Sicherung nuklearer Anlagen und Materialien. Diskussionen über die Sicherheitsmängel in der Ex-Sowjetunion haben auch zu Initiativen der IAEO beigetragen, die auf verstärkte Sicherheitsmaßnahmen bei zivilen Nuklearnutzungen zielen.

 

5.5 Zwangsmaßnahmen und militärische Maßnahmen gegen Proliferation

Während der Amtszeit George W. Bushs setzten die USA verstärkt auf unilaterale Zwangsmaßnahmen zur Verhinderung der Proliferation. Zwei Beispiele: Im Mai 2003 riefen die USA die Proliferation Security Initiative ins Leben. Ihr Ziel ist es, das Abfangen von Transporten nuklearer, biologischer oder chemischer Waffen auf dem Luft- oder Seeweg zu erleichtern und zu legitimieren. Im Visier sind auch Trägersysteme sowie Technik, Herstellungstechnologie und Materialien für all diese Waffen. Viele Länder begegneten diesem Vorschlag zunächst mit großer Skepsis, weil seine Umsetzung im Konflikt mit einer Reihe von internationalen Verträgen gestanden hätte, die die ungehinderte Passage von Flugzeugen und Schiffen garantieren. Als die Bush-Regierung die Initiative jedoch modifizierte und einschränkte, um den rechtlichen Bedenken entgegenzukommen, zeigten weitere Nationen Interesse. Über 90 Länder beteiligen sich heute.[11]

Als zweite Form ist die militärische Proliferationsbekämpfung (Counter-Proliferation Operations)zu nennen. Sie soll es ermöglichen, Proliferation durch militärische Gewaltanwendung rückgängig zu machen oder zu verzögern. Dafür kommen z.B. Sabotageakte von Spezialkräften, Militärschläge aus der Luft oder von See oder sogar Interventionen infrage. Mit solchen Operationen ist ebenfalls eine Vielzahl zum Teil völkerrechtlicher Probleme verbunden.

Soll zum Beispiel ein Staat am Bau nuklearer Waffen gehindert werden, so wäre eine solche militärische Operation solange ein völkerrechtswidriger Angriff, wie dafür kein UN-Mandat vorliegt. Würde ein nichtstaatlicher Akteur bekämpft, der versucht, nukleare Sprengköpfe zu bauen, so werden die völkerrechtlichen Probleme noch größer. Die militärische Aktion würde das Gebiet des Staates treffen, in dem der nicht-staatliche Akteur sich aufhält, ganz unabhängig davon, ob dieser Staat die Aktivitäten des nicht-staatlichen Akteurs billigt oder lediglich nicht verhindern kann. Derartige Einsätze können als präventive oder präemptive Aktionen sowie als Vergeltungsmaßnahmen durchgeführt werden. In den meisten Fällen stellen sie eine schwere Verletzung internationalen Rechts dar, weil sie als Akte der Aggression zu gelten haben.

Hinzu kommt, dass solche Proliferationsbekämpfungseinsätze in vielen Fällen wahrscheinlich geheim vorbereitet würden, um das Überraschungsmoment und die Erfolgsaussichten zu vergrößern. Somit würde vorab auch kein Versuch unternommen, eine völkerrechtlich Legitimation zu erhalten. Womöglich würde die Operation sogar geheim ausgeführt oder gar im Nachhinein nicht bekannt gegeben. Auch dies stünde der Möglichkeit, völkerrechtlich legitimiert zu handeln, im Wege. Unter George W. Bush machten die Vereinigten Staaten solche Einsätze zu einem integralen Bestandteil ihrer veröffentlichten Nationalen Sicherheitsstrategie. Staaten wie Russland oder Frankreich zeigen eine gewisse Bereitschaft, solche Optionen ebenfalls in Betracht zu ziehen. Auch unter Präsident Obama werden solche Einsätze nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Allerdings wird betont, dass diese, wann immer möglich, mit konventionellen Mitteln durchgeführt werden sollen. George W. Bush hielt sich dagegen sogar den Einsatz nuklearer Waffen in solchen Fällen offen.

Die meisten der bislang bekannt gewordenen Einsätze dieser Art waren Teil von bereits laufenden größeren Kriegshandlungen, wie etwa die Angriffe und Sabotageakte der Alliierten im Zweiten Weltkrieg auf die von Deutschland kontrollierte Schwerwasserherstellung der Norsk-Hydro in Norwegen oder das japanische Nuklearlabor in Tokio. Außerhalb von Krieghandlungen wurden der israelische Angriff auf den irakischen Atomreaktor in Osirak 1981 und der israelische Luftangriff 2007 auf einen vermuteten Atomreaktor in Syrien bekannt.

Im Falle des Irak-Krieges 2003 wurde erstmals ein ganzer Krieg zu wesentlichen Teilen mit der Notwendigkeit begründet, die Proliferation von Massenvernichtungswaffen zu bekämpfen. Im Nachhinein zeigte sich, dass viele der angeblichen „Beweise“, mit denen Washington den Waffengang öffentlich begründet hatte, nicht haltbar oder sogar wahrheitswidrig waren. Dies verdeutlicht ein weiteres Problem: Vorgebliche Geheimhaltungsnotwendigkeiten und die angebliche Notwendigkeit, rasch zu handeln, weil Gefahr im Verzug sei, lassen eine rechtzeitige Verifikation oder Falsifizierung der Gründe, die als Rechtfertigung für ein militärisches Vorgehen ins Feld geführt werden, in vielen Fällen nicht zu. Das gilt nicht nur für die Öffentlichkeit, sondern selbst für die zuständige Legislative, die ihre kriegsentschlossene Exekutive kontrollieren soll, Auch internationale Organisationen wie den Vereinten Nationen haben zumeist keine Möglichkeit, eine solche Überprüfung zeitnah zu leisten. Behauptete oder geglaubte Proliferation kann somit als Kriegsbegründung an die Stelle nachweislich erkannter Weiterverbreitung treten und im Extremfall sogar als erfundener Vorwand für Kriege dienen [12], die aus ganz anderen Gründen geführt werden sollen. Wenn Geheimdiensterkenntnisse eine wichtige Rolle spielen, werden deren Quellen meist nicht offengelegt. Dann ist eine zeitgerechte Falsifizierung der Vorwürfe vor dem Einsatz militärischer Mittel kaum möglich. Sie kann vielleicht im Nachhinein erfolgen, kommt dann aber zu spät. Geschehenes kann nicht ungeschehen gemacht werden.

Die Wirksamkeit militärischer Einsätze zur Ausschaltung oder Verzögerung von Atomprogrammen zu beurteilen ist äußerst schwierig. Soweit bekannt, war die Wirkung in der Vergangenheit eher gering oder gar kontraproduktiv. Der Irak entschloss sich nach dem israelischen Angriff auf seinen Reaktor offensichtlich, Atomwaffen zu entwickeln. Die jahrelange öffentliche Diskussion über einen möglichen Militärschlag der USA oder Israels gegen iranische Nukleareinrichtungen wirft erneut Licht auf die Komplexität, die zweifelhaften Erfolgsaussichten und die Unwägbarkeiten einer militärischen Operation zur Zerstörung der iranischen Atomanlagen.[13] Darüber hinaus bliebe abzuwarten, ob und welchen Einfluss ein Militärschlag auf die künftigen Entscheidungen des Irans zur Ausrichtung seines Atomprogramms haben würde. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass jene Kräfte in Teheran gestärkt würden, die ein militärisches Nuklearprogramm befürworten.[14]

 

6 Ein widersprüchlicher Neuansatz – Nichtverbreitungspolitik unter Barack Obama

Mit der Präsidentschaft Barack Obamas in den USA zeichnet sich erneut eine Wende in der nuklearen Nichtverbreitungs- und Abrüstungspolitik ab. Knapp drei Monate im Amt hielt Obama am 5. April 2009 in Prag eine Rede, in der er sich nicht nur dazu bekannte, eine atomwaffenfreie Welt anzustreben, sondern sich auch zu entsprechenden Schritten seitens der USA verpflichtete. Obama kündigte an, er werde

  • „die Rolle nuklearer Waffen in der nationalen Sicherheitsstrategie reduzieren und andere drängen, dasselbe zu tun“;
  • „einen neuen START-Vertrag mit den Russen verhandeln“, der die Begrenzung und Reduzierung der strategischen Atomwaffen in beiden Ländern festschreibe;
  • „die Ratifizierung des Teststoppvertrag (CTBT) durch die USA sofort und aggressiv verfolgen“;
  • einen „neuen Vertrag anstreben, der die Produktion von Spaltmaterial für den Einsatz in Waffen nachprüfbar beende“;
  • den nuklearen „Nichtverbreitungsvertrag als Basis für Kooperation stärken“; es bedürfe dazu mehr „Ressourcen und Autorität“, um internationale Inspektionen zu stärken, „sofortiger Konsequenzen, wenn ein Staat beim Regelbruch ertappt“ werde, und man brauche „einen neuen Rahmen für die zivil-nukleare Zusammenarbeit“ einschließlich eines internationalen Brennstoffvorrats für Atomkraftwerke, auf den Staaten zurückgreifen könnten, ohne die Proliferationsrisiken zu vergrößern.[15]

Obama betonte zugleich ausdrücklich, jeder nichtnukleare Staat, der sich an seine Verpflichtungen aus dem NVV und gegenüber der IAEO halte, habe selbstverständlich das Recht zur uneingeschränkten zivilen Nutzung der Atomtechnik. Diese leiste einen Beitrag zur Eindämmung des Klimawandels.

Die Ankündigungen Obamas Waren ganz offensichtlich darauf ausgerichtet, die Bereitschaft der USA zu einer multilateralen Nichtverbreitungspolitik zu signalisieren. und standen in einem zeitlichen und inhaltlichen Kontext mit der im Mai 2010 bevorstehenden Überprüfungskonferenz für den NVV. Diese sollte nicht erneut scheitern. Alle wesentlichen Themen des NVVs wurden angesprochen, der zugrundelegende „Deal“ erneuert: Die Nuklearmächte sollen abrüsten, die nichtnuklearen Staaten verschärfte Nichtverbreitungsregeln akzeptieren und alle vertragstreuen Mitglieder des Regimes wird das Recht zur zivilen Nutzung erneut bestätigt. Die USA seien zu einer Führungsrolle auf diesem Weg bereit.

Ein Jahr später, im April 2010, zeigte Obama sich bemüht, erste praktische Ergebnisse vorzuweisen und zu zeigen, dass er seinen Worten Taten folgen lässt. Binnen sieben Tagen unterzeichnete er mit dem Nuclear Posture Review eine Blaupause für die künftige Nuklearpolitik der USA im militärischen Bereich, kehrte nach Prag zurück, um dort gemeinsam mit seinem russischen Kollegen Dmitri Medwedew einen „Neuen START-Vertrag“ zu unterzeichnen und veranstaltete schließlich in Washington eine Gipfelkonferenz zur Nuklearen Sicherheit, an der sich 47 Staaten beteiligten. Alle drei Projekte hatten zum Ziel, eine Stärkung des NVV-Regimes durchzusetzen. Doch konnten sie dies auch leisten?

 

6.1 Der neue START-Vertrag

Der am 8. April 2010 unterzeichnete neue START-Vertrag [16] begrenzt die Zahl strategisch-nuklearer Trägersysteme beider Vertragsparteien auf je 800 Systeme, von denen 700 aktiv sein dürfen, und die Zahl der anrechenbar stationierten Sprengköpfe auf je 1.550.
Washington und Moskau stellen heraus, dass die Zahl der Trägersysteme somit im Vergleich zum im Dezember 2009 ausgelaufenen START- Vertrag um mehr als die Hälfte reduziert werde, die Zahl der Sprengköpfe um 74% und im Vergleich zum  neueren Moskauer Vertrag, der SORT-Vereinbarung aus dem Jahre 2002, um 30%. Was auf den ersten Blick wie eine große neue Abrüstungsverpflichtung erscheint, ist faktisch jedoch ein eher kleiner Schritt.

Weder Russland noch die USA verfügen heute noch über nukleare Potenziale, die auch nur annähernd so groß sind wie jene, die der alte START-Vertrag erlaubte. Zieht man einen Vergleich zu den heute aktiven Potenzialen beider Seiten, so fällt auf: Die USA müssen lediglich einige Dutzend strategische Träger verschrotten sowie 100 weitere Träger außer Dienst stellen. Russland muss gar nichts tun. Da nur noch 566 aktive Träger vorhanden sind, dürfte Moskau sich theoretisch sogar noch mehr als 200 zusätzliche Systeme zulegen, wenn es diese bezahlen könnte.

Ein ähnliches Bild ergibt sich bei den Sprengköpfen: Auf den aktiven Trägersystemen hatten die USA 2009 nach Schätzung der Experten der Federation of American Scientists und des Natural Resources Defense Councils rund 2.200 Sprengköpfe stationiert und hielten etwa 150 weitere in Reserve.[17] Russland verfügt über 2.500 bis 2.600 aktive Sprengköpfe.[18] Bei den Sprengköpfen käme es also auf den ersten Blick zu etwas deutlicheren Reduzierungen: Washington müsste – legt man die absolute Höchstgrenze des Moskauer SORT-Vertrages von 2.200 Sprengköpfen im Jahr 2012 zugrunde - auf 650 aktive Sprengköpfe verzichten, Moskau auf mindestens 950.[19] Doch der Schein trügt. Der deutliche Abrüstungsschritt ist zu großen Teilen Ergebnis eines Zahlentricks und muss nicht wirklich stattfinden. Ein Detail des neuen START-Vertrages macht das deutlich: Strategische Bomber werden in dem neuen Vertrag grundsätzlich als eine einzige Nuklearwaffe gezählt, im alten START-Vertrag zählten sie dagegen als zehn Waffen, wenn sie Marschflugkörper tragen konnten und nur dann als eine Waffe, wenn sie nur atomare Bomben tragen konnten. Der Moskauer SORT-Vertrag enthält zu dieser Frage keine Neuregelung. Faktisch können diese Bomber aber je 6, 12, 16 oder sogar 20 Waffen tragen. Das hat zwei Folgen: Erstens müssen einige Hundert Waffen nur auf dem Papier abgerüstet. Und zweitens dürfen beide Vertragsparteien einige Hundert Waffen mehr behalten als die offiziell vereinbarten 1.550.[20]

Hinzu kommt, dass der neue START-Vertrag wie sein Vorgänger den Vertragsparteien keine Vorschriften macht, wie viele Sprengköpfe sie in Reserve halten dürfen. Dazu gehören Waffen, die in einer Krise wieder reaktiviert werden könnten und solche, die noch nicht delaboriert wurden. Schon in der Vergangenheit waren dies deutlich mehr Waffen als die vertraglich erlaubten. Im Jahr 2010 besitzen beide Seiten zusammen aber immer noch deutlich mehr als 20.000 nicht delaborierte Atomwaffen.

Wesentlicher Hintergrund der sehr begrenzten Abrüstungsverpflichtungen des neuen START-Vertrages sind innenpolitische Zwänge in den USA und daraus resultierende verbindliche Vorgaben des U.S. Kongresses, die das Haushaltsgesetz 2010 dem Präsidenten für seine Verhandlungen über den neuen START-Vertrag gemacht hatte. So durfte die Administration Obamas zum Beispiel weder vertragliche Verpflichtungen eingehen, die den Aufbau der Raketenabwehrsysteme der USA oder die Entwicklung und Stationierung konventionell bestückter Langstreckenwaffen eingeschränkt hätten. Da Washington den Bau land- und seegestützter konventioneller Langstreckenraketen ins Auge gefasst hat, zwang diese Beschränkung Obamas Unterhändler zu einem sehr konservativen Verhandlungsansatz bei den strategischen Trägersystemen. Hinzu kommt, dass für eine Ratifizierung des neuen START-Vertrages im Senat mindestens 8 Stimmen der Republikaner benötigt werden, von denen viele Rüstungskontrollverträge grundsätzlich ablehnen. Ob sich aufgrund der geringfügigen Eingriffe des Vertrages in das heutige Atomwaffenpotenzial der USA die notwendige Zweidrittelmehrheit im Senat für eine Ratifizierung finden lässt, bleibt abzuwarten.

Der geringe Umfang der neu eingegangenen Abrüstungsverpflichtungen dürfte für die große Mehrheit der Mitgliedstaaten des NVVs kaum hinlänglich und so überzeugend sein, damit sie während der Überprüfungskonferenz des Vertrages erheblich verbesserten Nichtverbreitungsregeln zustimmen.

 

6.2 Der Nukleare Sicherheitsgipfel

Für den 12. und 13. April 2010 lud Barack Obama zu einem Nuclear Security Summit nach Washington ein. Der Einladung folgten 47 Staaten. Ziel des Gipfels war es, einen Prozess zu initiieren, in dem sich die teilnehmenden Staaten auf verstärkte Sicherheitsbemühungen für und/oder zum Verzicht auf die Nutzung waffenfähigen Spaltmaterials auf ihrem Territorium verpflichten. Der Gipfel verabschiedete ein Kommunique [21] und einen Arbeitsplan [22]. Beide sind nicht rechtsverbindlich, sondern politische Willensbekundungen auf freiwilliger Basis. Im Vordergrund der Vereinbarungen stehen Selbstverpflichtungen der Teilnehmerstaaten,

  • bestehende internationale Vereinbarungen wie die Konventionen zum physischen Schutz nuklearer Materialen und zur Verhinderung von Akten des Nuklearterrorismus durch rasche und gute Implementierung sowie das Werben für deren Universalisierung zu stärken; gleiches gilt für die UN-Sicherheitsratsresolution 1540 [23], deren Ziel es u.a. ist, nicht-staatliche Akteure von Massenvernichtungswaffen fernzuhalten;
  • eine Vielzahl von Initiativen der IAEO, die der verbesserten Sicherung nuklearer Materialien und Einrichtungen dienen, umzusetzen und zu stärken, so z.B. das aktualisierte INFCIRC 225, den Nuklearen Sicherheitsplan 2010-2013 und den geplanten neuen technischen Leitfaden zu Nuclear Material Accountancy Systems at Facilities;
  • Nuklearmaterialien, insbesondere für Waffen nutzbare Nuklearmaterialien, sowie nukleare Einrichtungen in geeigneter Weise zu sichern und nicht-staatliche Akteure davon abzuhalten, auf Informationen oder Technologie zuzugreifen, die notwendig sind, um Nuklearmaterial für schädliche Zwecke zu nutzen;
  • Maßnahmen zu fördern, mit denen hochangereichertes Uran und abgetrenntes Plutonium (Waffen- und Reaktorplutonium) gesichert und erfasst werden können, die Lagerung dieser Materialien zu konsolidieren und die Konversion von Reaktoren von HEU auf LEU zu fördern, „wo dies technisch und wirtschaftlich machbar ist“ sowie HEU-Targets durch andere Materialien zu ersetzen, wo dies möglich ist;[24]
  • sich um die Unterbindung des Nuklearschmuggels und einen verbesserten Informationsaustausch zu bemühen sowie um verbesserte Fähigkeiten im Bereich der nuklearen Forensik [25];
  • Maßnahmen zur sicheren Nutzung von radiologischen Quellen zu verbessern und diesbezüglich weitere Schritte ins Auge zu fassen.

Mit dem Nuclear Security Summit konnte der angestrebte Prozess einer kontinuierlichen Zusammenarbeit angestoßen werden. In zwei Jahren soll ein weiterer Gipfel in Seoul stattfinden. Barack Obama konnte seine Bereitschaft zu breit angelegten multilateralen Nichtverbreitungsinitiativen signalisieren und somit deutlich machen, dass er – anders als sein Vorgänger George W.Bush – nicht auf einseitiges Vorgehen setzt. Schließlich kann der Gipfel kann auch als Signal an alle Mitglieder des NVV gewertet werden, dass der Sicherheit nuklearer Materialien und Einrichtungen von einer großen Staatengruppe verstärkte Aufmerksamkeit gewidmet wird. Substanziell neue Initiativen gingen von ihm aber nicht aus.

Mit dem Gipfel verbunden war jedoch auch ein sehr ambivalentes Signal: Die Regierung Obama stellte – wie auch in ihrem Nuclear Posture Review (siehe 6.3) – die Eindämmung terroristischer Bestrebungen, Zugriff auf nukleare Materialien, Technologien oder gar Waffen zu bekommen, deutlich in den Vordergrund ihrer Argumentation. Mit dieser Schwerpunktsetzung in der Risikoanalyse und bei der Begründung für die Notwendigkeit des Selbstverpflichtungsprozesses war es vergleichsweise einfach, die Unterstützung relativ vieler Staaten zu gewinnen bzw. ihnen eine Verweigerungshaltung zu erschweren. Doch hat diese Medaille auch eine Kehrseite: Das Risiko, dass Terroristen versuchen, auch waffenfähige Nuklearmaterialien zuzugreifen, ist geringer als das Risiko, dass Staaten dies versuchen. Würde eine konsequente Anwendung aller Selbstverpflichtungen auch auf staatliche Akteure eingefordert, die ja von etlichen der Maßnahmen, die befürwortet oder vereinbart wurden, betroffen sind, so muss damit gerechnet werden, dass manche staatlichen Akteure solche Forderungen als diskriminierend werten.

 


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[2]  Ebd.; eine aktuellere Einzelübersicht darüber, welche Safeguard-Abkommen mit welchem Land im Dezember 2009 welchen Status hatten, bietet die IAEO hier an: http://www.iaea.org/OurWork/SV/Safeguards/sir_table.pdf

[4] Die Atomwaffenstaaten machen von dieser Möglichkeit unterschiedlich intensiv Gebrauch. So übersandte US-Präsident Barack Obama dem Kongress am 6. Mai 2009 eine 267 Seiten lange Aufstellung jener Nukleareinrichtungen, die Washington der IAEO meldete.

[6] Dies geschieht etwas versteckt durch wiederholte Bestätigung des Paragraphen 8 des G8-Kommuniques von L’Aquila.

[7] Ein Überblick kann u.a. auf folgenden Internetseiten gewonnen werden: http://www.ransac.org/; http://www.bits.de/NRANEU/NonProliferation/index.htm

[9]  Der Vereinbarung vorauf gingen unilaterale Erklärungen der Regierung Clinton (1995) und Jelzin (1997) je 50 Tonnen Waffenplutonium für militärisch überflüssig zu erklären. Eine bilaterale Kommission erarbeitete 1996/97 Optionen für den Umgang mit überschüssigem Waffenplutonium, auf deren Basis 1998 eine Rahmenvereinbarung und 2000 das erwähnte Abkommen zwischen beiden Staaten vereinbart wurden; siehe: http://www.nti.org/db/nisprofs/russia/fissmat/plutdisp/puovervw.htm. Die USA planen, von beiden Optionen Gebrauch zu machen, Russland sieht in dem Waffenplutonium einen Wertstoff und will es vollständig zu MOX verarbeiten. Weder Russland noch die USA verfügten bei Abschluss der Vereinbarung über Anlagen zur MOX-Fertigung.

[12] Der „Fall Irak 2003“ kann in der Sache nur lehren, dass es keinen analogen „Fall Iran“ mit ähnlich dürftigen „Beweisen“ geben darf.

[13] Fachleute bezweifeln, dass Israel militärisch in der Läge wäre, die wichtigsten iranischen Nuklearanlagen ohne fremde Hilfe zu zerstören. Den US-Streitkräften wird dies meist zugetraut, es gibt aber auch Militärexperten, die Fähigkeit der USA, diese Anlagen überraschend und vollständig auszuschalten anzweifeln oder davon abraten, weil Teheran zu viele Vergeltungsoptionen offen stehen.

[14] Regierung und Opposition in Teheran bemühten sich in dem bisherigen Streit um das Atomprogramm mit verteilten Rollen, jeden Eindruck zu vermeiden, dass der Iran auf äußerem Druck reagiert und nachgibt. Bleibt es bei dieser Haltung, so kann nicht ausgeschlossen werden, dass sie dazu führt, dass die Befürchtungen, Teheran wolle Nuklearwaffen bauen, zu einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung werden, obwohl die künftige militärische Ausrichtung des iranischen Programms zu Beginn des Streites noch nicht entschieden oder geplant war.

[16] Der Vertrag kann eingesehen werden unter: http://www.state.gov/documents/organization/140035.pdf Das zugehörige Protokoll findet sich unter: http://www.state.gov/documents/organization/140047.pdf

[17] Hans M. Kristensen und Robert S. Norris: U.S. Nuclear Forces 2009, in: Bulletin of Atomic Scientists, March/April 2009, S.59f.

[18] Hans M. Kristensen und Robert S. Norris: Russian Nuclear Forces 2010, in: Bulletin of Atomic Scientists, January 2010, S.76f.

[19] Der SORT-Vertrag verpflichtet beide Staaten, bis 2012 auf je 1.700 – 2.200 Sprengköpfe abzurüsten. Legt man die untere Obergrenze von 1.700 Sprengköpfen zugrunde, so haben die USA eine nominelle Abrüstungsverpflichtung von 150, Russland eine solche von 500 Sprengköpfen.

[20] Wieviele Waffen dies letztlich maximal wären, hängt davon ab, wieviele strategische Bomber beide Seiten künftig als strategische Trägersysteme deklarieren. Russland und die USA beabsichtigen, ihre Bestände an nuklearen luftgestützten Marschflugkörpern zu modernisieren.

[24] Der Weiterbetrieb des Forschungsreaktors in Garching mit HEU ist mit dieser Formulierung abgesichert, da die Entwicklung von alternativen Uranmolybdän-Brennstoffen noch nicht zu einem Ergebnis gekommen ist, die eine Konversion technisch erlauben würde. Der Arbeitsplan begrüßt die Entwicklung technischer Alternativen sowohl im Bereich des Reaktorbrennstoffs als auch im Bereich der HEU-Targets.

[25] Mittels nuklearer Forensik wird die Herkunft nuklearer Materialen analysiert bzw. festgestellt.

 



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