Europäische Rüstungspolitik

von Christopher Steinmetz

In den nächsten zwei Jahren werden die letzten Weichen für eine Europäische Rüstungspolitik gestellt werden. Die einzelnen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU) sind zunehmend bereit aus diesem Kernbereich der nationalen Souveränität einige Zuständigkeiten an die EU abzugeben. Deutlichste Ausprägung der staatlichen Interessenskonvergenz ist die Gründung der Europäischen Rüstungsagentur am 12. Juli 2004.

Die Europäische Rüstungspolitik (ERP) in ihrer derzeitigen Konzeption wird einen maßgeblichen Beitrag zur weiteren Militärisierung der Europäischen Union leisten und einen neue Phase der quantitativen und qualitativen Aufrüstung in Europa einleiten. In den nächsten Jahren werden eine Reihe von Maßnahmen den weiteren Weg in eine europäische Rüstungsplanungs- und Beschaffungspolitik, gemeinsame Rüstungsforschungspolitik sowie einen europäischen Rüstungsmarkt ebnen.

Ob es mithilfe einer ERP tatsächlich gelingen wird, die Schwächen und Nachteile nationaler Rüstungspolitiken zu beheben, steht dagegen auf einem anderen Blatt. Vieles spricht eher dafür, dass die Unzulänglichkeiten nationaler rüstungspolitischer Entscheidungsprozesse auf die europäische Ebene transportiert werden und sich dort potenzieren. Gerade bezüglich der demokratische Kontrolle, der Rechenschaftspflicht und der Transparenz deutet heute vieles darauf hin, dass die ERP keine Verbesserung bringen wird und gemäß den Interessen der treibenden Kräfte der militärischen Europäisierung auch nicht bringen soll.

1. Alles hat eine Vorgeschichte

Die Europäische Rüstungspolitik wird derzeit als eine logische Konsequenz einer gemeinsamen Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) präsentiert und begründet. Das ist allerdings nur die halbe Wahrheit. Denn seit Anfang der 1990er Jahre wurden bereits in verschiedenen multilateralen Strukturen Ansätze für eine ERP entwickelt und umgesetzt. Maßgebend war dabei nicht der Mehrwert für eine gemeinsame Sicherheitspolitik sondern der konkrete rüstungspolitische und ökonomische Vorteil für diejenigen Staaten, die über einen großen Rüstungsbeschaffungsetat und eine starke rüstungsindustrielle Basis verfügten - allen voran Deutschland und Frankreich. Dies Staaten verknüpften damit die Hoffnung, den geplanten - aber umstrittenen - nationalen rüstungsindustriellen und militärischen Umstrukturierungsprozessen eine neue Legitimation zu verschaffen und durch engere Abstimmung die Kosten dieser Umstrukturierung zu reduzieren. Harmonisierung der Rüstungs- und Beschaffungsplanung, technische Standardisierung, Koordination der militärischen Forschungsprogramme standen ganz oben auf der Agenda.

WEU-WERG-WERO

In dieser Hinsicht markiert die Überführung der Unabhängigen Europäischen Programmgruppe der NATO in die Westeuropäische Union (WEU) 1992 den Auftakt für die schleichende Europäisierung der Rüstungspolitik. Als Westeuropäische Rüstungsgruppe (WERG) erhielt sie das Mandat, Konzepte für sämtliche rüstungsrelevante Fragen innerhalb der WEU zu erarbeiten und die Koordination unter den Mitgliedsstaaten zu verbessern. Dem Lobbyverband der europäischen Rüstungsindustrie EDIG (heute als ASD bekannt) wurde auch gleich ein privilegierter Beraterstatus eingeräumt. Bei der WERG wurde 1993 eine Zelle für militärische Forschungs- und Entwicklungsprogramme (F&E) angesiedelt, die bereits im engen Rahmen rechtlich eigenständig agieren konnte. In der Hoffnung verbindlichere Entscheidungsstrukturen zu schaffen, gründeten die WERG-Staaten 1996 die Westeuropäische Rüstungsorganisation (WERO). Erstmals existierte damit eine Organisation, die theoretisch auch in der Lage war, eigenständig Aufträge zu vergeben und zu koordinieren.

Letzten Endes konnten sich die Mitgliedsstaaten mit einem ausgeprägten nationalen F&E Bereich allerdings innerhalb der WERG/WERO nicht durchsetzen. Sämtliche Entscheidungen mussten weiterhin im Konsens getroffen werden, jedes Mitglied konnte sich an jedem Vorhaben beteiligen, technische Informationen waren nicht geheim. In der Konsequenz wurden daher weder die substantiellen finanziellen Ressourcen noch ausreichend Arbeitskräfte von den großen WERG-Staaten zur Verfügung gestellt. Umfang und Bedeutung der Projekte, die über diese Strukturen abgewickelt wurden, blieben gering.

OCCAR

Um die Blockade innerhalb der WEU-Strukturen zu überwinden, kamen Deutschland und Frankreich 1995 überein, bilateral die Koordination ihrer Rüstungspolitik zu institutionalisieren. Es begann der Diskussionsprozess um die Einrichtung eines Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR). Die Regierungen Großbritanniens und Italiens drangen erfolgreich auf ihre Beteiligung, da sie einerseits durchaus den Mehrwert dieser Initiative für ihre nationalen Rüstungsindustrien erkannten und andererseits auf den Prozess mit einwirken wollten. Zwischen 1996 und 1998 einigten sich die vier Staaten auf die Grundzüge des Vertragswerkes, der nach einer dreijährigen Ratifizierungsphase 2001 in Kraft trat.

Erstmals waren führende Staaten bereit, einen Teil ihrer militärischen Beschaffungsentscheidungen an ein multilaterales Koordinationsgremium zu delegieren. Alle Mitgliedsstaaten sollten der OCCAR Beamte zur Verfügung stellen, die gemäß den vertraglichen Vorgaben der multilateralen Beschaffungsaufträge die vorgesehenen Mittel in den Projektgruppen über die Auftragsvergabe ausschließlich nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten entscheiden - also auf das ansonsten übliche Prinzip des "juste retour" verzichten. Einzige Einschränkung ist, dass die Aufträge vorrangig an die Rüstungsindustrien der Mitgliedsstaaten zu vergeben sind.

Eine Reihe damals laufender multilateraler Beschaffungsvorhaben wurden der OCCAR übertragen. Im Jahr 2003 folgte das Airbus 400M Projekt. Damit stieg das potentielle Vergabevolumen der OCCAR auf über 33 Mrd. Euro! Allerdings hat die OCCAR bislang noch kein Projekt erfolgreich abschließen können. Vieles spricht dafür, dass sich der Verzicht auf das "juste retour" Prinzip erst dann für die beteiligten Staaten lohnt, wenn mehrere Beschaffungsvorhaben durch die OCCAR gemanagt werden, an denen auch Staaten mit relativ schwachen rüstungsindustriellen Kapazitäten beteiligt sind.

Der "Letter of Intent"-Prozess

Parallel zum Aufbau der OCCAR einigten sich die sechs größten Rüstungsproduzenten unter den EU-Staaten 1998 in dem sogenannten "Letter of Intent" zur gemeinsamen Koordination der Umstrukturierung ihrer nationalen Rüstungsmärkte. Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Schweden und Spanien unterzeichneten 2001 ein entsprechendes "Rahmenabkommen über Maßnahmen zur Erleichterung der Umstrukturierung und der Tätigkeit der Europäischen Rüstungsindustrie", welches 2003 in Kraft trat.

Die Unterzeichnerstaaten verpflichteten sich dazu, die Zugangshürden für Rüstungsunternehmen aus anderen Unterzeichnerstaaten abzubauen. Dies betrifft u.a. den Zugang zu Rüstungstechnologien und den Erwerb von Unternehmensanteilen. Darüber hinaus verpflichteten sich die Unterzeichnerstaaten Maßnahmen zur Liberalisierung des Rüstungsgütertransfers im Rahmen gemeinsamer Beschaffungsvorhaben zu unternehmen, Exportgarantien in Drittstaaten einzuführen, nationale Rüstungskapazitäten nur noch in Einzelfällen aus Gründen der Versorgungssicherheit besonders zu unterstützen und generell die nationale Gesetzgebung an die in diesem Rahmen erzielten Vereinbarungen anzupassen.

Aber auch in diesem Rahmen konnten bislang trotz der selektiven Mitgliedschaftsstruktur keine vorzeigbaren Ergebnissen erzielt werden. Die Detailverhandlungen zum Rahmenabkommen stagnieren. Es fehlen die kleineren "Abnehmerstaaten". Solange die beteiligten Staaten fast auf Augenhöhe miteinander planen und beschaffen und über Marktöffnungen nachdenken, bleibt es beim klassischen Tausch auf Gegenseitigkeit.

2. Gründung der Europäischen Rüstungsagentur

In unterschiedlichen Konstellationen haben die in diesem Sektor maßgeblichen EU-Mitgliedsstaaten also bereits versucht multilaterale Abstimmungsprozesse einzurichten. Es waren Testläufe für den Fall, dass tatsächlich innerhalb der EU die rechtlichen und politischen Voraussetzungen für eine Europäische Rüstungspolitik herbeigeführt werden können.

Mit der Entscheidung der EU in Laeken 2001 eine "Europäische Verfassung" vorzubereiten, beschleunigte sich daher der Europäisierungsprozess auch in der Rüstungspolitik. Im Rahmen des "Konvents über die Zukunft Europas" erarbeitete die Arbeitsgruppe "Verteidigung" eine Reihe von Vorschlägen für eine ERP. Diese Vorschläge, allen voran der zu einer Einrichtung einer "Europäischen Agentur für die Entwicklung der militärischen Fähigkeiten, Forschung, Beschaffung und Rüstung", stießen im EU-Rat auf fruchtbaren Boden und wurden in den "Vertrag über eine Verfassung für Europa" übernommen.

Als Ende 2003 deutlich wurde, dass sich die Ratifizierung dieses wenigstens bis 2007 hinziehen würde, beschloss der EU-Rat bereits vorzeitig die Grundlagen für eine Europäische Rüstungspolitik zu legen. Kernstück der ERP sollte die Einrichtung einer Europäischen Verteidigungsagentur (EVA) sein. Zwischen Januar und April 2004 erarbeitete eine Arbeitsgruppe hierfür die Modalitäten. Diese Vorlage wurde bereits im Juni vom EU-Ministerrat gebilligt. Am 12.7.2004 trat die "Gemeinsame Aktion zur Einrichtung einer Europäische Verteidigungsagentur" des EU-Rats in Kraft.

3. Aufgaben der Rüstungsagentur

Bereits der Aufgabenzuschnitt der Europäischen Rüstungsagentur verdeutlicht die ihr von den EU-Staaten zugedachte Rolle als zentrales Instrument der Europäischen Rüstungspolitik.

Die Rüstungsagentur soll die militärischen Fähigkeiten für Interventionseinsätze weiterentwickeln. Zu diesem Zweck wird sie die notwendigen militärischen Fähigkeiten der EU-Staaten identifizieren. Die Agentur wurde die Zuständigkeit für die Implementierung des laufenden ECAP Prozesses und aller nachfolgender Initiativen übertragen. Sie wird die einzelnen Zusagen und finanzielle Prioritätensetzung der Mitgliedsstaaten beurteilen und dahingehend versuchen die nationalen Beschaffungsplanungen zu harmonisieren.

Zur Verbesserung und Förderung der Rüstungskooperation soll die Rüstungsagentur Beschaffungsvorhaben vorschlagen, die den Zielen der ESVP dienen, bereits laufende Beschaffungsprogramme der EU-Mitgliedsstaaten koordinieren und die effiziente und Kosten-effektive Umsetzung gewährleisten. Dafür kann ihr auch das Management des gesamten Rüstungsprojektes übertragen werden.

Auf industriepolitischer Seite soll die Rüstungsagentur vor allem in Zusammenarbeit mit der EU Kommission die Ausgestaltung eines Europäischen Rüstungsmarktes und die Stärkung der europäischen Rüstungsindustrie angehen. Daneben soll sie dafür sorgen, dass einzelne Aspekte des "Letter of Intent" Prozesses von allen EU-Mitgliedsstaaten umgesetzt werden.

Im Rahmen der Verbesserung der Effektivität der militärischen Forschungs- und Entwicklungsvorhaben innerhalb der EU wird die Rüstungsagentur einzelne Projekte identifizieren und ggf. auch durchführen. Darüber hinaus geht es hier um die Überführung der vorhandenen Instrumente der WERG in die Agentur und Vertiefung der Kooperation mit der EU Kommission in diesem Bereich.

4. Institutionelle Kohärenz der Rüstungsagentur

Mit diesem Aufgabenspektrum ist die Europäische Rüstungsagentur also sehr breit aufgestellt. Hinzu kommt außerdem ein hohes Maß an institutioneller Kohärenz. Anders als bei vorherigen multilateralen Initiativen im europäischen Rahmen, erlaubt die Struktur der Behörde ein umfassend koordiniertes Vorgehen.

Die Rüstungsagentur untersteht dem EU Rat für Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen, der in der Zusammensetzung der Verteidigungsminister die Leitlinien vorgibt. Sie erhalten also erstmals einen eigenen Zuständigkeitsbereich, ihr Stellenwert innerhalb des EU-Machtgefüges wird politisch aufgewertet. Formal leitet der EU-Generalsekretär die Behörde. Dadurch, dass die Repräsentanten der EU-Verteidigungsminister auch direkt einen Sitz im Lenkungsausschuss der Agentur haben, werden sie auch direkt in die Umsetzung eingebunden. Die Rückkopplungsprozesse zwischen europäischen Planungen und nationaler Umsetzung werden damit beschleunigt und verlässlicher. Um auch die EU-Kommission als potentiell wichtigen Partner einzubinden, erhielt sie einen nicht-stimmberechtigten Sitz im Lenkungsausschuss.

Ein weiterer wichtiger Aspekt ist die finanzielle Ausstattung. Einerseits erhält sie gemäß dem EU-Länderschlüssel und entlang der vom Lenkungsausschuss verabschiedeten Haushaltspläne einen festen Etat, mit dem auch einzelne Projekte finanziert werden können. Andererseits wurde auch die Möglichkeit eingeräumt, dass einzelne Staaten, die EU-Kommission oder andere internationale Organisationen Mittel der Europäischen Rüstungsagentur übertragen.

Bezogen auf Rüstungsfragen einigten sich die EU-Staaten erstmals sogar darauf, dass in der Rüstungsagentur Entscheidungen von den entsprechenden Gremien mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden können. Außerdem wird den interessierten Staaten die Möglichkeit eingeräumt, innerhalb der Unterausschüsse zu einzelnen Projekten in kleineren Kreisen zusammenzuarbeiten. Ein wichtiger Vorteil dieser Herangehensweise ist, dass damit die von den großen EU-Staaten gewünschte Exklusivität der rüstungstechnischen Kooperation gewahrt bleibt. Die beteiligten Staaten selber entscheiden können, mit wem sie Zusammenarbeiten und wem sie die entsprechenden Informationen zur Verfügung stellen.

5. Europäisches Verteidigungsministerium in spe?

Die Umsetzung einer Europäischen Rüstungspolitik ist durch die Einrichtung der Europäischen Rüstungsagentur in greifbare Nähe gerückt. Erstmals werden auf europäischer Ebene sämtliche rüstungspolitischen Aspekte von Planung & Beschaffung über Forschung & Entwicklung bis hin zur Industriepolitik von einer Institution abgedeckt. Allein aufgrund ihres weitgefassten Mandats wird die Rüstungsagentur mangels existierender Alternativen eine Sogwirkung entfalten.

Dabei kann sie auch mit Unterstützung der Rüstungsindustrie und der EU-Kommission rechnen. Die Industrie hofft mittelfristig, dass sie in Zukunft nur noch mit der Agentur über Beschaffungsverträge verhandeln muss. Außerdem strebt sie eine enge Anbindung an die Arbeit der technischen Gremien der Agentur an um dort frühzeitig die Anforderungen mitzugestalten. Die EU Kommission sieht dagegen die Möglichkeit, über die von ihnen zukünftig finanzierten "sicherheitsrelevanten" Forschungsvorhaben mehr Einflussmöglichkeiten auch auf andere Bereichen der Rüstungskooperation zu bekommen, die ihnen nach Art.296 der Amsterdamer Verträge bislang versperrt waren.

Aber den größten Vorteil werden die Mitgliedsstaaten daraus ziehen, allen voran die mit den größten Rüstungsproduktionskapazitäten und höheren Rüstungshaushalten, u.a. Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Sie haben ein Interesse daran, Koordinations- und Entscheidungsprozesse zu europäisieren, auch um die innenpolitische Durchsetzung von Beschaffungsvorhaben oder Etaterhöhungen zu erleichtern. Von ihrem Zuschnitt her eröffnet die Rüstungsagentur diesen Staaten auch größere Chancen auf eine bessere Umverteilung der Kosten der EU-Militarisierung, z.B. durch Inanspruchnahme von Agentur-Geldern, Kaufverpflichtungen der kleineren Staaten und Durchsetzung ihrer technischen und rechtlichen Standards im Rüstungswesen.

Außen vor bleibt die demokratische Kontrolle der Rüstungspolitik und die Transparenz. Im Unterschied zur nationalen Ebene, wo in der Regel der Aufbau von Ministerien und Behörden auf der Grundlage einer demokratischen Verfassung erfolgt und entsprechende Kontrollmechanismen bereits vorher fixiert sind, fehlt es auf EU-Ebene an ebensolchen. Das Europäische Parlament hat nur dann ein konkretes Mitspracherecht, wenn es um die Bewilligung von Kommissionsgeldern gibt. Ansonsten kann es nur Vorschläge und Stellungnahmen beim EU-Rat abgeben, sofern es überhaupt vorher informiert wird. Die nationalen Parlamente werden in Zukunft noch häufiger mit vorverhandelten, komplexen Beschaffungsvorlagen konfrontiert werden. Die "Sachzwänge" der Europäischen Sicherheitspolitik werden somit gegenüber den prinzipiellen und finanziellen Einwänden eine größere Durchsetzungskraft entfalten. Besonders problematisch wird es, sobald der Europäischen Rüstungsagentur ungebundene Mittel zugewiesen werden.

ist wissenschaftlicher Mitarbeiter bei BITS und als freier Journalist tätig.