Streitkräfte und Strategien - NDR info
12. Juni 2004


Entsendegesetz für Bundeswehr-Einsätze - Selbstentmachtung des Parlaments?

Otfried Nassauer

In Kürze soll der Bundestag das Parlamentsbeteiligungsgesetz verabschieden. Die Bezeichnung des Gesetzes ist Programm. Der vorgelegte Gesetzentwurf der Bundesregierung regelt in der Tat nur, wann und wie der Bundestag bei der Entscheidung über Auslandseinsätze der Bundeswehr beteiligt werden soll. Er befasst sich also mit den Zuständigkeiten von Exekutive und Legislative.

Das war nicht immer so. Das Gesetz hat eine etwa 10-jährige Vorgeschichte. Ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr aus dem Jahr 1994 lieferte die Anregung. Über Jahre wurde diskutiert, ob mit einem "Entsendegesetz" die politischen, sozialen und rechtlichen Fragen umfassend geregelt werden sollten, die im Zusammenhang mit Bundeswehreinsätzen im Ausland neu entstanden sind. Ein solches Gesetz kam aber nie zustande. Immer wieder fürchtete die Exekutive, dass ein rechtliches Regelwerk für all diese Fragen ihre Handlungsfreiheit beschränken oder dem Staat zu viele Verpflichtungen auferlegen könnte. Immer wieder obsiegte die Haltung, dass der Verzicht auf klare Regeln allemal besser sei als die Fessel klarer rechtlicher Vorgaben.

Nun aber kommt das Vorhaben als Parlamentsbeteiligungsgesetz auf den Tisch des Hohen Hauses Bundestag. Der Aufbau schneller Eingreiftruppen bei NATO und EU – NATO Response Force und European Battle Groups – ebnete der Exekutive den Weg für das Argument, schnellere Entscheidungswege seien dafür notwendig. Das Gesetz solle also nicht die Entsendung deutscher Streitkräfte ins Ausland umfassend regeln, sondern lediglich den Parlamentsvorbehalt – also die Mitspracherechte des Bundestages. Vollmundig wiederholt der Gesetzentwurf in seinem ersten Artikel die verfassungsmäßige Rechtslage: Auslandseinsätze der Bundeswehr bedürfen der konstitutiven Zustimmung des Bundestages. Der zweite Artikel nimmt Begriffsbestimmungen vor: Ein Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte liege dann vor, wenn diese in bewaffnete Unternehmungen einbezogen werden sollen oder eine solche Einbeziehung zu erwarten sei. Vorbereitungsmaßnahmen, Erkundungsmissionen und Planungen sowie humanitäre Hilfeleistungen, bei denen Waffen nur zum Selbstschutz mitgeführt werden, seien dagegen kein Einsatz bewaffneter Streitkräfte. Dafür sei die Zustimmung des Bundestages nicht nötig. Erläuternd fügt die Bundesregierung in der Begründung des Gesetzentwurfes hinzu, dass künftig nur der "konkrete militärische Einsatz" der Parlamentszustimmung bedarf, nicht aber Auslandseinsätze, die nur der Vorbereitung oder Planung solcher Einsätze dienen. Auch humanitäre Hilfeleistungen – wie zum Beispiel der Aufbau eines mobilen Bundeswehrlazaretts – sollen ohne Zustimmung des Bundestages möglich sein. Auch dann, wenn Waffen zum Selbstschutz mitgeführt werden. Geht es nach dem Willen der Bundesregierung, so fallen solche Entscheidungen künftig in die alleinige Zuständigkeit der Exekutive. Erinnerungen an die zwischenzeitige Diskussion über die Entsendung medizinischer Bundeswehr-Nothilfe in den Irak werden wach.

Schon diese Definitionen deuten an, dass der eigentliche Zweck des Parlamentsbeteiligungsgesetzes in der Einschränkung parlamentarischer Mitsprache zu suchen ist. Die Exekutive will ihren Handlungsspielraum erweitern.

Das zeigt auch ein weiteres Beispiel: Zu jenen Auslandsverwendungen deutscher Soldaten, die keiner Zustimmung des Bundestages bedürfen, soll deren Einsatz in ständigen multinationalen Stäben der NATO, der EU oder anderer Organisationen kollektiver Sicherheit gehören. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es, zustimmungspflichtig sollen lediglich Verwendungen in extra für einen Einsatz zusammengestellten Stäben sein. Auch dies soll Regierung und Verwaltung unliebsame, öffentliche Debatten ersparen. Sowohl die NATO als auch die EU werden künftig im Wesentlichen ihre im Aufbau befindlichen ständigen mobilen Hauptquartiere einsetzen. Die Zeit der einsatzspezifischen Stäbe als Übergangslösung geht zu Ende. Mithin erspart sich die Bundesregierung künftig alle öffentlichen Diskussionen darüber, ob sie deutsche Offiziere aus Stäben zurückziehen muss, wenn diese in einen Auslandseinsatz gehen. Sie kann Einsätze ohne Parlament beschließen oder simpel für Sonderstäbe kein Personal bereitstellen. Ob diese Vergrößerung der Handlungsfreiheit der Bundesregierung auch gelten soll, wenn mit der Einbeziehung von ständigen Stäben oder Hauptquartieren in bewaffnete Unternehmungen zu rechnen ist, sagt der Gesetzentwurf nicht. In Artikel 3 des Gesetzes wird festgelegt, wie die Bundesregierung Auslandseinsätze beantragen soll. Sie muss dem Parlament Informationen zum Einsatzauftrag, zum Einsatzgebiet, zu den rechtlichen Grundlagen, der Höchstzahl der einzusetzenden Soldaten, zu deren Fähigkeiten, zur geplanten Dauer des Einsatzes und zu dessen Kosten machen. Nicht erwähnt werden z.B. Informationen zur politischen Begründung des Einsatzes, zu dessen politischer Notwendigkeit, zur Lage im Einsatzland oder zu den Rahmenbedingungen, wann ein Einsatz als undurchführbar abgebrochen werden sollte. Der Bundestag kann den Antrag nur in Gänze annehmen oder ablehnen. Änderungen sind nicht möglich.

Artikel 4 führt ein neues vereinfachtes Zustimmungsverfahren ein: Ist ein Einsatz von geringer Intensität und Tragweite und sind nur wenige Soldaten beteiligt – genauere Definitionen gibt es nicht - so kann die Bundesregierung den Bundestag von ihrem Antrag in Kenntnis setzen und dieser gilt als angenommen, wenn nicht binnen einer Woche eine Fraktion oder fünf Prozent der Abgeordneten eine Plenarberatung fordern. Dieses vereinfachte Verfahren soll auch zur Anwendung kommen, wenn bereits gebilligte Auslandseinsätze unverändert verlängert werden sollen.

Artikel 5 regelt die Möglichkeiten der Bundesregierung, die Zustimmung des Bundestages für einen Einsatz erst nach dessen Beginn einzuholen. Dies sind Einsätze bei Gefahr im Verzug, die keinen Aufschub dulden oder Einsätze zur Rettung von Menschen aus Gefahrenlagen, bei denen eine öffentliche Befassung des Bundestages das Leben der betroffenen Menschen gefährden könnte. All diese Begriffe lassen breite Interpretationsmöglichkeiten offen, da sie nicht definiert werden. Stellt ein drohender Völkermord in Afrika eine Gefahr im Verzug dar, die Handeln ohne Aufschub erfordert? Kann mit dieser Argumentation ein von der UNO nicht mandatierter Einsatz begonnen werden?

Artikel 6 regelt, dass die Bundesregierung den Bundestag über Einsätze unterrichten muss. Artikel 7 stellt klar, dass Anträge auf Verlängerung eines Einsatzes als genehmigt gelten, bis sich der Bundestag regulär wieder trifft. Artikel 8 gesteht dem Bundestag ein Rückholrecht zu. Er kann seine Zustimmung zum Einsatz deutscher Streitkräfte widerrufen. Dieses Rückholrecht bezieht sich aber nur auf Auslandseinsätze, denen der Bundestag zuvor zugestimmt hat.

Auffällig ist, dass für all diese Entscheidungen des Bundestages keine Quoren benannt werden und deshalb die einfache Mehrheit der anwesenden Abgeordneten hinreichend ist. Im Klartext: Soll die Bundeswehr zur Landesverteidigung eingesetzt werden, so ist eine Zweidrittelmehrheit des Bundestages erforderlich. Soll sie im Ausland eingesetzt werden, so reicht schon die einfache Mehrheit der Anwesenden. Unerfindlich bleibt, wie die Grünen dies mit der Beschlusslage Grüner Parteitage zusammenbringen wollen, bei denen die Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit des Bundestages für Auslandseinsätze der Bundeswehr immer wieder gefordert und beschlossen wurde.

Der Gesetzentwurf erweitert die Handlungsfreiheit und Flexibilität der Exekutive massiv. Auf Kosten der demokratischen Kontrolle durch die Legislative. Das Parlament wird aufgefordert, sich selbst zu entmachten – im Vergleich zur bisherigen Praxis. Erweitert werden die Handlungsbefugnisse von Regierung und Bürokratie. Hinter diesem Urteil treten auch die Argumente zurück, die dieses Gesetzesvorhaben im Prinzip legitim und sinnvoll erscheinen ließen: Der Wunsch etwa, künftig weniger Sondersitzungen des Bundestages inszenieren zu müssen und die parlamentarische Arbeit effektiver zu machen.

 

ist freier Journalist und leitet das Berliner Informationszentrum für Transatlantische Sicherheit (BITS).