Gastbeitrag
Streitkräfte und Strategien - NDR info
06. September 2008


Responsibility to Protect

Konzept zur rechtmäßigen Intervention in gescheiterten Staaten?

Gastbeitrag von Thomas Horlohe


Die Liste ist nicht lang. Aber sie ist grauenvoll: Somalia, Ruanda, Bosnien, Kosovo, Darfur. Und sie wird jedes Jahr länger. Letzter Eintrag: 2008, Birma. Diese Konflikte und Katastrophen werden auf das Phänomen der „Failed states“ zurückgeführt, gescheiterte oder zerfallende Staaten. Ihre Regierungen besitzen kein Gewaltmonopol mehr. Sie können die Sicherheit und das Wohlergehen ihrer Bevölkerung nicht mehr gewährleisten. Als Prototyp eines zerfallenden Staates gilt Somalia. Dort gibt es keine Staatsgewalt mehr, die Adressat auswärtiger Hilfsangebote sein könnte.

Die Erfolgsbilanz der Eingriffe in diese Konflikte ist sehr gemischt: Einerseits Interventionen mit völkerrechtlichem Mandat, die scheiterten, wie in Somalia, Ruanda und Bosnien. Andererseits Eingriffe, die schlimmeres zu verhindern vermochten, wie im Kosovo, denen es aber an Rechtmäßigkeit mangelte - mit Spätfolgen bis heute. Eines aber belegen diese Interventionen klar: Das Schicksal von Menschen, die systematisch verfolgt werden, Menschenrechtsverletzungen oder ethnische Säuberungen erleiden, ist der Weltgemeinschaft ganz offensichtlich nicht gleichgültig. Sonst hätte es diese zahlreichen und riskanten Eingriffe in die inneren Angelegenheiten von Staaten nicht gegeben.

Die internationalen Medien betonen die Bedeutung individueller Menschenrechte, und zwar stärker als die Souveränität der Staaten. Nichtregierungsorganisationen sind zu einflussreichen Akteuren geworden. Das zwingt die Vereinten Nationen, ihre Mittel anzupassen. Gerade wegen der Misserfolge und des teilweise beschämenden Scheiterns von UN-Interventionen machte sich bereits der frühere Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, für frühzeitige Eingriffe in die inneren Angelegenheiten von Staaten stark, um die Bevölkerung vor Bedrohungen zu schützen. Das Prinzip staatlicher Souveränität dürfe Interventionen zum Schutz bedrohter Bevölkerung nicht entgegenstehen. Kofi Annan vor acht Jahren vor der UN-Generalversammlung:

„Wenn humanitäre Interventionen tatsächlich einen nicht hinnehmbaren Angriff auf die Souveränität darstellen, wie sollen wir dann auf ein Ruanda, auf ein Srebrenica antworten, auf schlimmste und systematische Verletzungen von Menschenrechten?“

Die Regierung Kanadas kündigte daraufhin in der UN-Generalversammlung im September 2000 an, eine Internationale Kommission zu Interventionen und staatlicher Souveränität einzuberufen. Den gemeinsamen Vorsitz übernahmen der ehemalige australische Außenminister Gareth Evans und der algerische Spitzendiplomat und Sonderbotschafter des UN-Generalsekretärs Mohamed Sahnoun. Unter den zehn internationalen Experten befand sich auch der frühere Generalinspekteur der Bundeswehr und Vorsitzende des NATO-Militärausschusses, Klaus Naumann, der eine zentrale Rolle in der Kosovo-Krise spielte. Nach einem Jahr legte das Gremium am 30. September 2001 einen über 80-seitigen Bericht vor. Sein Titel ist Programm: „Responsibility to Protect“ – Die Verantwortung zum Schutz der Bevölkerung, kurz: Schutzverantwortung.

Die Expertenkommission stellt darauf ab, dass die Souveränität eines Staates seine Verantwortung einschließt, die Bevölkerung auf seinem Staatsgebiet zu schützen. Diese Schutzverantwortung der Regierung ist wesentlicher Bestandteil und die entscheidende Begründung für staatliche Souveränität. Ist ein Staat aber nicht willens oder nicht in der Lage, seine Bevölkerung von schwerwiegendem Schaden durch Bürgerkrieg, Aufstände oder Unterdrückung zu schützen, dann müsse der Grundsatz der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten dem neuen Grundsatz der internationalen Schutzverantwortung weichen. Das Konzept der Schutzverantwortung soll nicht gegen Souveränität gerichtet sein, sondern den Graben zwischen Souveränität und Intervention überbrücken. Das Problem beschränkt sich für die Kommission nicht auf Regierungen, die systematisch Gewalt gegen Minderheiten im eigenen Land anwenden. Es sind ebenso gescheiterte Staaten, die mangels Gewaltmonopol oder wegen fehlender materieller Ressourcen nicht mehr handlungsfähig sind, um großes Unheil von ihrer Bevölkerung abzuwenden.

Die Kommission hatte sich mit schwierigen Fragen auseinanderzusetzen: Welche Tatbestände rechtfertigen humanitäre Interventionen gemäß dem Prinzip der Schutzverantwortung? Wer ist berechtigt, darüber zu entscheiden?

Militärinterventionen zum Schutz der Bevölkerung sind nach Auffassung der Experten nur gerechtfertigt, wenn bestimmte Voraussetzungen im großen Ausmaß vorliegen oder unmittelbar bevorstehen. Und zwar:

Todesopfer als Folge von Völkermord, staatlichem Handeln, Unterlassen oder weil es sich um einen gescheiterten Staat handelt

oder

Ethnische Säuberungen durch Tötung, Zwangsvertreibung, Terror oder Vergewaltigung.

Auch Natur- und Umweltkatastrophen können nach Auffassung der Experten eine humanitäre Intervention rechtfertigen, wenn die betroffene Regierung nicht willens oder nicht in der Lage ist, mit ihnen fertig zu werden. Dieser Auffassung ist die UN-Generalversammlung in ihrer Resolution 60/1 vom 24. Oktober 2005 allerdings nicht gefolgt. Erstmals stellte das Gremium jedoch die Verantwortung der Staaten zum Schutz ihrer Bevölkerung vor „Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit“ fest. Ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit stellt das Verhalten der Regierung Birmas angesichts der Flutopfer nicht dar, so Professor Edward C. Luck, der im Februar von Generalsekretär Ban Ki-Moon ernannte UN-Sonderberater für Fragen der Weiterentwicklung und Umsetzung der Schutzverantwortung. Luck spricht vielmehr von einer chronisch schlechten Regierungsführung in Birma. Die Resolution der UN-Vollversammlung zur Schutzverantwortung wird bewusst eng ausgelegt, um dieses neue, völkerrechtlich noch nicht verankerte Prinzip nicht überzustrapazieren.

Das Recht zu humanitären Interventionen wird von seinen Befürwortern aus einer Reihe von Völkerrechtsgrundlagen hergeleitet: u.a. aus der Menschenrechtskonvention, der Konvention gegen Völkermord und den Genfer Konventionen. Aufgrund seiner Verantwortung für Frieden und Sicherheit in der Welt wird der UN-Sicherheitsrat als das berufene Organ gesehen, um über humanitäre Interventionen zu entscheiden. Allerdings gäbe Artikel 11 der UN-Charta der Vollversammlung das Recht, Empfehlungen auszusprechen. Und eine Resolution mit Zwei-Drittel-Mehrheit für eine humanitäre Intervention sei ein machtvolles Zeichen moralischer und politischer Unterstützung. Die Befürworter hegen keinen Zweifel daran, dass das Veto der Mitgliedsländer im Sicherheitsrat das größte Hindernis für ein Eingreifen der Weltorganisation zur Durchsetzung der Schutzverantwortung darstellt. Sie hoffen aber darauf, dass sich ein Verhaltenskodex für die fünf ständigen Mitglieder herausbildet, nach dem diese darauf verzichten, ihr Veto einzulegen, wenn eigene wichtige nationale Interessen nicht berührt sind und wenn sich eine Mehrheit für eine humanitäre Intervention abzeichnet:

„Heute ist die Schutzverantwortung ein Konzept, aber noch keine Politik, eine Wunschvorstellung, noch keine Wirklichkeit.“ So UN-Generalsekretär Ban Ki-Moon am 15. Juli dieses Jahres auf einer internationalen Konferenz in Berlin.

Aber es ist ein sehr politisches Konzept, eine Zielvorstellung auf dem Weg Wirklichkeit zu werden. Zwei Gefahren ist das Konzept der Schutzverantwortung allerdings stets ausgesetzt: Der Überforderung und dem machtpolitischen Missbrauch.

Die Liste der Kandidaten für humanitäre Interventionen ist lang, zu lang. Die Carnegie-Stiftung veröffentlichte im Sommer dieses Jahres eine Rangfolge von 60 Staaten, die nach ihrer Instabilität aufgelistet sind. Somalia belegt Platz Eins, gefolgt vom Sudan. Die Brookings-Stiftung zählt 141 schwache Staaten. Eine unlösbare Aufgabe. Aber die Kandidaten sind leider auch für steile und traurige Karrieren gut. Georgien lag zu Beginn dieses Sommers noch weit abgeschlagen auf Platz 56 der Carnegie-Liste. Heute zählt die Kaukasus-Republik für die russische Regierung ebenfalls zu den gescheiterten Staaten. Das neue Konzept kann also schnell für machtpolitische Interessen missbraucht werden.

Das wäre tragisch. Denn es liegt im Interesse der Staatengemeinschaft, vor allem aber der betroffenen Menschen, dass das Konzept der Schutzverantwortung, der „Responsibility to Protect“, weiterentwickelt wird und erfolgreich ist.